2014年我國環境經濟政策現狀分析報告

       據宇博智業市場研究中心了解，梳理十多年來我國環境經濟政策的發展歷程，可見以下五大特徵：

　　環境經濟政策體系已經基本建立

　　過去十年來，環保投融資、環境金融、環境稅費、生態補償、排污權交易等環境經濟政策取得了積極進展，儘管各政策進展不一，但是整體上看，這些環境經濟政策已經覆蓋社會經濟活動全鏈條，不同的政策單獨或者共同調整著開採、生產、流通或消費環節的社會經濟行為，形成了較為系統協調的環境經濟政策體系。當然，這個政策體系的有效性、完善性、制度化建設還存在多方面問題。

　　進入政策出台密集期，環境財稅、價格政策是重點

　　過去十年出台的環境經濟政策數量之多，此前從未有過。根據環保部環境規劃院建立的環境經濟政策資料庫平台系統的統計數據，從2006年到2013年這7年間，國家層面環境經濟政策出台尤為密集，達到383項。其中，環境財政政策占比最大，為28.5%;環境稅費政策次之，占比為17.5%。財政部、發改委和國務院為各類環境經濟政策的主要制定部門。省級地區出台的環境經濟政策達到713項，也是以環境財政政策、環境稅費政策、環境資源定價政策為多，分別占比為30.1%、22.6%和14.2%。

　　各項政策實踐進程差異較大

　　在眾多環境經濟政策中，環境財稅、環境價格、環境投融資政策的制度化進程相對較快，基本建立了制度框架。但是排污權交易、環境污染責任險、生態補償等政策的制度化進程相對較為緩慢，多仍在試點探索進程中，具體來說：環保投融資機制不斷發展完善。環保投融資機制建設呈現三方面典型特徵，建立了面向階段性環保目標需求的投資機制，建立了環保預算支出框架，設立了大量環保專項資金並逐步開始重視環保投資的績效管理。我國環保投入從「十五」開始遞增趨勢明顯，「十一五」期間較「十五」增長 157.4%，環保投資占GDP 的比重達1.44%。每一個五年規劃時期，都根據規劃目標實現需求來設定環保投資目標，「十一五」超額完成了環保投入目標。2007年財政預算首次設立「211 環境保護」科目，對環保財政制度建設具有里程碑意義，這表明環保在財政預算支出帳戶中第一次有了「戶頭」，邁出了環境財政制度建設的關鍵一步。據中國報告大廳發布的《2014-2019年中國環境保護行業市場現狀與投資戰略分析報告》了解到環境保護專項資金政策是近些年環保財政政策的一大特徵，儘管對專項資金的設置存在較多爭議，但是應該說在這個特定歷史階段，主要污染物減排專項資金、城鎮污水處理設施配套管網以獎代補資金等環保專項資金對解決我國階段性、特定重點領域的環保問題起到了至關重要的作用。稅收綠色化進程在逐步推進。儘管專門面向環保的單獨的環境稅稅種尚未出台，但是資源稅、所得稅、燃油稅等稅收的「綠色化」建設在穩步推進，特別是環境稅式支出政策在調控環境行為中發揮了重要作用。生態補償制度建設仍在摸索之中。儘管生態補償專門性立法尚未出台，但是多領域的生態補償機制正在探索建立。生態公益林補償、流域水環境補償、礦產資源開發補償、自然保護區、濕地生態補償均取得較大進展，目前為止已有30個省（區、市）建立了礦山環境恢復治理保證金制度。特別是流域、海洋生態補償取得突破性進展，全國已有17個省份開展了流域生態補償實踐。排污權交易政策試點正大範圍推開。全國已有20多個省份開展了排污權交易政策試點，其中，國家試點的省份有11個。碳排放權交易逐漸開始發展，自2011年國家發改委批准了北京、天津、上海等7省市開展碳排放交易試點後，天津、廣東、上海等地已制定了碳排放權交易試點實施方案。許多地區為了方便本地排污交易工作的開展也紛紛成立了排污交易機構，排污權交易探索正在進入「深水區」。環保融資政策發揮了越來越重要的作用。BOT、TOT融資對我國環境基礎設施建設起到了越來越重要的作用。2011年全國建成投運的3022座污水處理廠中，採取BOT、BT、TOT等特許經營模式的占42.28%。環境金融方面，綠色信貸正在逐步推開，很多商業銀行和政策性銀行在推進實施綠色信貸政策;環境污染責任險試點範圍也在不斷擴大，並開始在重金屬等重點行業推進強制險;綠色債券政策探索比較緩慢，環保融資作用弱化，環保社會化融資中股票融資功能也還比較弱。

　　以「自上而下」與「自下而上」相結合的方式推進

　　由於生態補償、排污權交易、綠色信貸等環境經濟政策不成熟、不完善，而在快速變化的社會環境及環保需求背景下，需要有關環境經濟政策快速給出反應，因此採取的是先試點摸索，在總結試點經驗的基礎上，再考慮是否推開或者廢止某一政策探索的政策試誤法模式。很多時候，這種做法的關注點是某一環境經濟政策是否有效，是否能夠解決面臨的環保問題。除了國家層面推進一些政策的試點外，許多地方結合自身的環保需求也在自發開展一些政策試點探索。「自上而下」與「自下而上」相結合、立體推進政策探索的模式，在我國當前階段是一種非常有效的方式，有利於快速識別政策實施短板因素和深化環境經濟政策探索。

　　本土化特徵愈發明顯，很多具有中國特色

　　由於我國的社會經濟制度與很多國家，特別是OECD成員國存在較大差異，我國的環境經濟政策實踐與國外必然存在較大差異，國別特色尤其明顯，很多做法都有別於其他國家的一般性實踐。如排污權交易政策，美國在一級市場的初始配額分配主要採用的是無償分配方式，我國各地試點實踐的則主要是有償分配模式;美國的排污權二級市場主要是企業之間進行交易，我國基本上目前實行的是一種政府主導型模式。再如流域生態補償政策，國外主要是基於流域水權體系下的、利益相關方之間自發的貿易模式，我國則主要是政府主導性行為，採取的是基於流域上下游財政轉移支付的模式。類似的情況還很多，主要原因是我國市場經濟體系還不完備，資源產權體系不完善，政府市場分工不清，環境資源定價機制沒有形成等。

　　仍有四大挑戰尚需破解

　　雖然成效是可觀的，但是我國在環境經濟政策體系的建立過程中，仍有需要破解的挑戰——系統完備的環境經濟政策體系尚未真正建立。目前我國僅初步搭建了一個環境經濟政策體系框架，包括環境財政、環境稅、排污權交易、生態補償、環境信貸、環境責任險等政策在內的政策體系仍只是一個初步框架。除了環境財政、環境稅費和環境資源定價政策發展相對完善外，排污權交易、流域生態補償、環境稅、環境污染責任險、環境債券等其他多種環境經濟政策尚處於試點起步探索或者深入探索階段，這些類別的政策效用如何，還需要在試點、實踐過程中進一步明晰。環境經濟政策體系中的政策結構安排與功能分工，哪些是核心政策，哪些是從政策或輔助政策，核心政策或主政策究竟是一類還是幾類等等環境經濟政策體系建設必須回答的問題，也需要在環境經濟政策體系的不斷發展中逐步明晰。一些環境經濟政策到底能否成功大範圍推廣，往往需要經過試點檢驗才能確定。環境經濟政策法制化水平不夠，法律地位比較弱化，多採用指導意見或暫行辦法以及試行條例的形式，僅有2008年全國人大通過的《中華人民共和國水污染防治法》等個別法律對環境經濟政策有所考慮。地方上出台的環境經濟政策形式較為多樣，但多數政策也是以暫行辦法、意見等文件形式出台，也有一些政策僅僅通過部門通知進行發布，政策的約束力、權威性、法律位階稍顯不足。環境經濟政策評估機制沒有形成，決策科學化水平有待提高。開展政策評估是環境經濟決策的重要環節，在政策設計之初，開展社會經濟和環境影響預評估，可發現政策的成本收益、近期或者中長期的影響，對公平或效率的影響等，從而對某一政策是否出台實施做出判定。在政策實施過程中或者實施一個階段後，開展跟蹤評估，有助於發現政策的效用、問題及改進方向，從而為政策的適時調整、改進和完善或者取締一些政策提供科學依據。很遺憾的是，雖然過去十年環境經濟政策取得突破性進展，但是環境經濟政策評估機制仍未建立起來。甚至很多國家有關部委批覆的環境經濟政策試點，也缺乏評估環節，沒有形成評估機制，也在很大程度上阻礙了政策試點的深入探索。這與當前環境經濟政策實踐中的粗放管理、過於重視政策出台而輕政策實施監管、還停留在慣於採用的「拍腦袋式」決策方式等均有關係。過於重視單一政策設計，對政策協調性、政策配套建設不夠，導致很多政策大打折扣，甚至阻礙了政策深入推進。由於環境經濟政策的多部門特徵，既涉及到環保部門，也往往涉及到經濟部門以及資源管理部門。政策的出台實施需要與有關政策協調，或者有關政策需要根據政策推進實施要求進行適用性調整。但是，往往由於過於輕視政策協調，以及部門之間配合聯動不足，導致該問題難以有效解決。最為典型的是排污權交易政策。排污權交易需要總量管理政策、稅收政策、產權政策等有關政策與之協調，但是這些政策協調不到位，已經成為推進排污權交易政策的關鍵障礙。此外，任何一項政策實施需要配套措施到位，否則會影響操作性，一項環境經濟政策能否產生效用往往取決於一系列的配套支撐，包括能力建設、保障措施、合作平台等是否到位，有時政策的實施也涉及到不同政府職能部門之間職責的轉換，這也要求配套的體制機制改革到位，才能確保該項政策貫徹落實下去。如環境稅改革就涉及到環保部門、財政部門和稅務部門之間事權的分工和職責的重新界定，不僅需要環保部門強化監測能力建設，稅務部門建立環境稅納稅評估能力、構建稅收征管平台、推進試點探索等，而且由於徵收環境稅涉及到不同政府職能部門事權的變化，體制機制也需要相應轉變。湖北省排污費征管模式改革試點進展不大的原因，就與試點的配套政策措施和體制機制改革配套不到位有直接關係。回顧過去十年，我們可以看到環境經濟政策取得了很大進展，環境經濟政策體系基本建立。在未來十年，還需要在已取得成就的基礎上，緊密結合我國政府職能轉型改革以及社會經濟發展階段和市場化進程，繼往開來，繼續努力，大膽創新，深入探索。同時要直面挑戰，採取由易而難、分步推進、上下結合、重點突破相結合的思路，加快生態補償、排污權交易、環境金融等環境經濟政策試點，重視環境經濟政策法制化，加強環境經濟政策評估制度建設，注重在政策探索過程中加強政策的協調與配套能力建設，早日發揮市場機制在環境資源配置中的決定性作用，建立起系統完備、能夠很好地為生態文明建設提供有效保障的環境經濟政策體系。