解住房困境之方法深度分析

    作為近十年來經濟發展勢頭最好的國家之一，越南都成了第一張倒下的多米諾骨牌，哪個國家還敢保證自己置身局外？誰能保證自己不會成為下一輪次貸危機衝擊波中的犧牲品？相比越南，我國在經濟規模、外匯儲備數量和宏觀調控能力都具有非常明顯的優勢。但這並不意味著，我們可以掉以輕心。在我國房地產行業進入敏感時期的今天，如何保證房地產業的健康發展，其意義已經不再局限于經濟增長，而且也包含了經濟安全。我們認為，在繼續擠壓房價泡沫、消除熱錢投機空間的同時，毫不猶豫地加大保障性住房政策的實施力度，是緩解當前困境的必需之舉。

　　 當前我國住宅市場存在的問題與發展方向

　　1、當前我國房地產市場存在的問題

　　經過多年探索，中國已經初步建立了比較適合國情的城鎮住房政策框架。但過去由於人們盲目追求市場利益，將所有的目光都關注在高端的市場反應之上，隨著它的不斷發展，其中的弊病和矛盾就逐漸暴露。由於第一層次人群根本無力承擔巨大的房價壓力而最早被市場拋棄，而第二層次民眾也隨著房價的不斷高漲而最終脫離市場。這樣，市場結構就出現了失衡，問題頻出。目前，住房領域社會反響強烈、爭議較大的問題主要集中在三個方面。一是房價快速上漲，特別是大中城市房價漲幅過大，新建的中小戶型住房供給嚴重不足；二手房市場和租賃市場發育緩慢；住房市場秩序比較混亂；二是住房保障覆蓋面小，措施不到位，有些保障制度設計不合理，由此產生的一些"尋租"和腐敗現象引起廣大群眾的不滿；三是住房市場宏觀調控困難重重，調控政策尚未達到預期目標。出現這些問題，原因何在？

　　(1)政策概念混淆

　　長期以來，我們對住房問題的特殊性認識不足，片面強調通過房地產市場來調節需求，解決住房問題，用房地產政策代替住房政策。從政策屬性上看，房地產政策是一种經濟政策，主要著眼于市場效率；住房政策則是社會公共政策，更注重社會公平和居民的基本住房需求，它要解決的問題是，使不同收入狀況的居民住有所居。多數國家的經驗證明，住房供應既要靠市場手段，也要依靠大量的公共政策手段。然而，我國混淆了這兩個表面相似而有實質區別的問題，忽視了普通民眾最基本的住房需求，住房保障職責缺位或不到位。

　　(2)對住房的保障功能重視不夠

　　我國住房制度改革從實施之初就在某種程度上擔負了拉動經濟增長的功能。"房地產是國民經濟的支柱產業"被地方政府推至極致並演變成畸形的增長模式。經營土地成為投資增長和財政收入增加的重要法寶。在現行體制下，由土地產生的資產(源)性收益和大部分稅費基本上歸地方所有，加之我國實行財政"分灶吃飯"的政策，各地政府在財政收入不足的情況下，只有利用土地出讓籌集地方建設資金，土地收益在一些地區已成為典型的"第二財政"。而且我國還普遍以GDP增長率論政績的幹部考核體系，也使得地方政府在政績衝動下，或明或暗地支援土地出讓金的持續上漲。在經濟增長的衝動下，一些城市政府忽視了住房的保障功能。

　　(3)住房供應結構調整步伐較慢

　　目前，調整住房供應結構步伐較慢，中小戶型住房比重依然偏低。近幾年來，90平方米以下套型供應量佔比不足20%。在提出90/70的要求後，總體情況落實較好，全國平均達到了55%，但遠未達到要求的70%。經濟適用住房和廉租住房供應滯後，廉租住房的房源不足是當前推進廉租住房制度建設的主要問題之一。

　　(4)現行城鎮住房保障制度也存在一定問題

　　自20世紀90年代初以來，中國現行的城鎮住房保障制度主要是公積金、經濟適用房和廉租房制度。從當前的實施情況看，現行住房保障制度在一定程度上發揮了保障中低收入家庭住房、調控房價的積極作用，而且也在很大程度上消除了住房市場發展的障礙，有效地促進了住房市場以及住宅產業的發展。但是，由於住房保障問題的提出時間相對較短，政策制度設計不可避免地會存在缺陷，伴隨著住房保障制度的實施，同時也不斷涌現出新問題。

　　公積金：惠及面十分有限，主要幫助了那些單位效益好、收入高且穩定的非低收入消費者，而真正需要扶持的低收入消費者卻被排斥在住房公積金的受益對象之外，繳交模式拉大了貧富差距，管理存在較大的制度缺陷和漏洞。

　　經濟適用房：購買主體範圍偏大，對象定位於中低收入家庭的標準要細化，而在具體執行政策過程中，購買對象資格審查、房型建設標準和政府與開發商間監督環節失控。

　　廉租房：制度重視不足，覆蓋面小。面臨分配對象如何界定的難題，根據目前國家規定和各地的做法，其分配對象主要是具有城市戶口的雙困難戶家庭，政策排斥了"夾心層(購買經濟適用房有困難，又不符合廉租房條件的群體)"、流動人口、農村進城務工群體等住房弱勢群體，不利於體現公平原則；另外還有資金來源問題，從理論上看，目前的資金來源渠道包括住房公積金增值收入、財政預算、直管公房出售或出租收入、社會捐贈等。但從已開展廉租房試點的城市的實際運作來看，各地都是以住房公積金增值收入和財政撥款為主的。而在一些經濟欠發達的城市，由於經濟發展水準不高，財政實力不足，無法提供足夠的資金用於廉租房建設和租金補貼；在收入線劃分標準問題上，隨著廉租房分配對象範圍的逐步擴大，根據各地居民收入情況劃分一個合理的收入線並據此科學地確定廉租對象就變得日益緊迫，而且收入線劃分後，還存在一個如何監督收入變化的問題。

　　2、我國房地產市場的前景與發展方向

　　一個國家的經濟增長和住房水準提高之間，始終存在著密切的有機關係和相互關聯的發展規律。一般來說，成長中的國家，經濟越是增長，國民的住房水準就越是提高。根據對世界各國住房發展的規律和經驗的總結，國際上通常認為有兩個住房發展的高峰期。首先，在一個國家的人均住房建築面積達到35平方米(約為戶均100平方米)之前，國民將對住房保持旺盛的需求，該國的房地產及住房產業將會有一個持續的高速發展；第二，當一個國家的人均收入達到了1000-3000美元的區間時，該國也會爆發出普通居民紛紛改善住房、住房發展進入突飛猛進的高峰期。從1998年"房改"開始至今，乃至可以預見的未來，中國發展仍處在這兩個住房發展高峰期的雙重作用的共同區間。按照經濟增長和住房發展的規律，中國住房發展光明前景可以預期。

　　與20多年前相比，我國居民的消費行為和觀念已發生了巨大變化。從中短期來看，中國居民住房需求將持續較長一段時間。

　　特別是中國正處於人類有史以來最快的城市化進程中，人口研究結果顯示，2000-2020年，我國城鎮人口將凈增3.6億，城市家庭將增加1.3億戶以上，其中93%為新遷入人口，按戶均80平米計算，需要新增住宅在100億平米以上。此外我國人口遷移明顯呈現朝向沿海發達地區的特點，目前省際遷移人口中，三分之二遷入北京、上海、江蘇、浙江、福建、廣東等6省、市。由此可見，我國未來城市住房的供求矛盾依然尖銳，而沿海發達地區尤其顯著。同時，中國是全球經濟最具活力的國家之一，受惠于特殊的人口結構所帶來的經濟紅利，家庭財富的積累也為住房市場的需求提供了支撐。

　　當然，中國的房地產行業也將經歷全面而深刻的變化。十七大提出了旨在改善民生的"住有所居"的目標，加快建設適合中國國情的住有所居的住房體系。建設住有所居的住房體系，應建立適合中國國情的住房建設模式和消費模式，使土地、資源、能源利用更加合理，多數居民家庭住房條件能夠得到明顯改善。而土地和能源的約束決定了考慮中國的住房問題必須從人多地少、能源短缺的基本國情出發。中國的土地、能源狀況將對未來住房建設發展構成嚴重的制約，住房建設必須向"緊湊型"方向發展，發展節能省地型住宅是當前中國的必然選擇。2007年，是既有的住房政策理念發生轉變的一年。在強調住房的經濟市場屬性的同時，更重視其作為民生基礎對社會公平和城市化的促進效應，住房保障體系建設提上日程。

    2008年初住房問題被置於關係民生的高度重點強調，國家住房和城鄉建設部的組建意味著住房問題將得到更加強有力的領導。我國住房政策理念和方向將發生轉變，土地、資金等資源將向保障性住房建設傾斜。這樣，未來將會出現廉租房、公共租賃住房、經濟適用房以及商品住房(包括限價商品房)多元並存的局面，中小套型的住宅供應比例將大幅度提高。

    住宅產業是經濟發展最大推動力

　　我們知道，前些年我國經濟之所以能夠持續快速增長，與固定資產投資一直保持較高增幅有很大的關係，而在固定資產投資快速增長中房地產開發扮演了重要角色，其在城鎮投資中的比重穩步提高，2000年以來，房地產投資年增長率都保持在20%以上的高位，即使"國八條"出臺後導致房地產市場有所降溫的2005年，全年房地產開發投資增幅仍高達20.9%。

　　伴隨著房地產投資的快速增長，建築業已成為名副其實的支柱產業。第一次全國經濟普查結果顯示，到2004年末，我國建築行業擁有建築業企業、產業活動單位和個體建築戶近70萬個，從業人員3270萬人，營業收入32426億元。建築行業中的主要力量是建築業企業，全國近13萬家建築業企業從業人員達2791萬人，擁有資產超過31600億元，當年完成施工產值約31000億元，實現利稅1830億元。

　　同時，房地產業是一個關聯度極強的產業。據了解，在我國投入產出的40多個門類行業中，有38個門類產業與房地產業存在直接或間接的關聯關係。房地產業的繁榮發展對這些門類行業如鋼鐵、建材、化工、水泥等產業的發展也必然起著強勁的拉動作用。這種強有力的拉動作用，不僅刺激了我國國民經濟的快速增長。同時，也有益於解決長期困擾我國政府和民眾的一大民生難題--就業難問題。

　　有關專家的數據測算表明，住宅建設可以帶動多個產業的發展，並對就業人口和經濟增長具有明顯的拉動作用。據測算，在我國當前的情況下，每投入100元的住房資金，可以創造相關產業170-220元的需求；每銷售100元的住宅，可以帶動130-150元其他商品銷售。因此住宅建設如果增加10個百分點，可望帶動國民生產總值增長1個百分點，住宅行業每吸納100人就業，可帶動相關行業200人就業。可以看出，房地產業對國民經濟的發展有著重要作用，是拉動中國經濟增長的重要動力。

　　加大保障性住房建設

　　是房地產業健康發展的持續動力

　　"居者有其屋"是憲法賦予公民的一項基本人權。這不僅僅是中國人的追求，各國政府都毫無例外地將此奉為其執政的目標。保障公民的基本居住權利，是全世界共有的法則。《世界人權宣言》第二十五條就規定："人人有權享受為維持其本人和家屬的健康及福利所需的生活水準，包括食物、衣著、住房、醫療和必要的社會服務"。聯合國經濟、社會和文化權利委員會在其《關於獲得適當住房權的第四號一般性意見》中的第一條就規定："適足的住房之人權由來于相當的生活水準之權利，對享有所有經濟、社會和文化權利是至關重要的。"美國也曾明確提出：聯邦政府有責任為每一個家庭提供一套舒適的住宅。美國總統胡佛曾說："沒有什麼東西比住房更能為謀求人們幸福和社會安定作出貢獻。"

　　從發達國家的經驗來看，幾乎所有市場經濟國家，包括英國、美國、瑞典、新加坡等不同類型的國家，都按照住房"供應--分配(公平)"的二元目標，或按"市場--救濟型"，或按"市場--福利型"的政策導向來保障"居者有其房"，不僅如此，不少國家甚至把公民享有住房的權利寫入了憲法。

　　我國1997年房改時就曾強調住房保障體系是城鎮住房市場的主體，在隨後的發展中更是提出中國的住房保障體系應該是一個多層次的體系，第一層級是不足10%的極低收入的家庭、老人、病人等進入政府提供的廉租屋或公屋，通過這種方式來保證最弱勢民眾的居住生存權。第二層級是20-80%的中低收入民眾，在政府住房貨幣化補助、優惠利率、優惠稅收等優惠條件下通過住房市場來解決。第三層級是20%以上中高收入者，他們的住房完全由市場決定，不納入住房保障體系。

　　如何實現"居者有其屋"？幾乎所有的發達國家，都是在經濟起飛的初期採用優先保障居住問題的方針，由政府主導解決住房問題；當社會主要群體的住房問題解決之後，才放開商品房市場、推進住房私有化。在瑞典是從1976年起，荷蘭是從1977年起，英國從1979年起，丹麥和德國從1982年起，隨著各國的住房短缺問題逐步緩解，各國廣泛開始實行住房市場化政策，放鬆或取消租金管制，對社會出租房不再大規模建造，轉而翻修，鼓勵住房私有化，增加自有住房的補貼，同時減少對低收入人群的住房補貼。

　　如新加坡，20世紀60年代推行"居者有其屋"計劃，大興公房建設。新加坡的住房範式，可概括為："公屋＋象徵性租金"。到了20世紀80年代，80%以上的家庭都居住舒適。當大多數居民居住問題得到解決之後，新加坡開始放開商品房市場，讓那些少數富裕的人群購買商品房。

　　美國住房發展的思路，也是先保障"居者有其屋"。美國早期並沒有太注重住房保障問題。直到1929年至1933年，世界經濟大蕭條之後，自由市場經濟模式的弊端充分暴露。於是，1934年，美國出臺了《臨時住房法案》，以解決失業者的住房問題。1937年，該法案補充為《廉租住房法》，規定由中央政府出資，由各地方政府的公房管理局具體負責建造並管理廉租房，供低收入家庭租用。1949年的《住房法案》(修正案)明確提出，"聯邦政府有責任為每一個家庭提供一套舒適的住房"。此後，聯邦政府建設了大約130萬套公房。目前，美國政府資助的廉租公寓已達600萬套，其中200萬為政府所有，主要提供給殘疾人和65歲以上的老人，其餘400萬套為私有公助。

　　反觀我國以前的住房政策，存在過度市場化的趨勢，住房保障嚴重不足。因為政府單一的增長導向，其公共導向和公平導向的缺失，事實上在實行貨幣化分配過程中，政府對中低收入者並沒有給予必要的福利性照顧。政府所採取的實物配租、租賃住房補貼、經濟適用房等公共住房保障方面的政策只是杯水車薪而已。包括經濟適用房在內的所有保障性政策在我國當前的住房制度中並不佔有重要地位，尚無法從根本上解決數目眾多的低收入群體的住房問題。2007年以來，以住房保障制度的建立健全為標誌，我國城鎮住房制度改革進入了更加關注民生和社會公平的新階段。政府高度重視住房保障制度的完善，明確將其列為政府公共服務的一項重要職責。

　　加大我國住房保障政策實施力度的幾個著力點

　　住房是居民生存的基本條件，目前城鎮住房矛盾集中顯現，土地供求矛盾突出，單純依靠市場機制無法解決。針對我國住房市場的現狀，我們認為需要把握以下幾個著力點。

　　加速公共財政構建，轉變政府職能。目前，我國地方政府負有發展經濟的責任，以GDP為政績考核仍是主要特色，這樣，地方政府的主要目標就不大可能將提供服務列為第一目標，而是儘量把GDP做高。為了保障經濟發展，必須有鉅額的財政支出作為支撐。而房地產提供了很好的財稅來源。根據國務院發展研究中心的一份研究報告，地方政府的財政收入中，來自房地產的"土地財政"(包括土地出讓金、各種房地產稅費)收入佔60-90%。在這種情況下，地方政府沒有積極性提供保障性住房。因此，只有轉換地方政府的職能，改變政績考核的內容，將財政體制轉變為"公共財政"，地方政府才有積極性落實中央的住房保障政策，才不會繼續奉行"土地財政"。

　　構建多層次的住房保障體系。我國是發展中國家，城市居民家庭收入水準較低，儲蓄積累有限，廣大的中低收入階層即使有銀行按揭支援也仍面臨首付和還貸壓力。為滿足中低收入階層住房需求，一方面，要積極發展租賃市場，以租代購；另一方面，國家應構建多層次的住房保障體系：

　　改革職工導向的住房公積金制度，建設面向廣大住房困難家庭的住房公積金制度，增強中等收入家庭購房能力。由於各職業群體收入差別懸殊，高收入職業群體住房公積金積高而住房需求已得到滿足，一些家庭不屑于獲得公積金支援；而中低收入群體多為無房戶，購房需要迫切，但又得不到公積金的有效支援。因此探索建設面向住房困難的中低收入家庭的公積金制度確屬必要。

　　適度發展購房保障，完善對目標人群的識別管理機制。我國提出了經濟適用房和兩限房等多種住房保障模式，但保障目標定位並不清晰。從我國現階段整體發展水準出發，購房保障的覆蓋面不宜過大，保障水準也要適當。為體現公平、公正原則，應對購房保障目標人群進行更精準定義和有效識別，改革現有以當年收入和戶籍為依據的人群識別管理機制，建立以持續低收入和租房期限作為購房保障人群識別機制。

　　發展租房保障，解決極低收入家庭居住困難。對於購房、租房都難以實現的低收入人群進行公共支援。保障形式宜以貨幣補貼為主、實物配租為輔。有條件的大城市建設廉租房，實行實物配租，但切忌蜂擁而上，造成公共投資的浪費。

　　建立科學合理的住房建設和消費模式。目前，中國正處於城鎮化快速發展時期，面臨世界歷史上最大規模的城鄉人口遷移，城鎮住房需求大，但資源承載力相對不足。因此，制定住房政策必須堅決貫徹節約資源、保護環境的原則，減少住宅發展的資源環境代價。一要合理規劃，主要建設中小套型住房。按照節約用地的要求，確定適當的住房建設套型面積、建築形態和建築容積率。優化空間佈局，充分利用每一寸土地、每一寸空間。在精細設計、保證功能基礎上，盡可能增加中小套型住房供應。二要科學建設，提高住房的節能環保水準和住房品質。加快住房科技創新，推廣應用節能、節水、節材與環境保護技術。三要引導居民適度消費。既要支援和保護居民住房消費的積極性，改善居住條件。同時也要加強國情教育和政策引導，反對超前消費，樹立經濟適用、理性適度的住房觀念，形成節約資源、健康文明的消費理念。

　　堅持城鄉統籌原則。要根據農村人口向城鎮遷移的情況和嚴格保護耕地的要求，按照統籌城鄉建設的原則，深入研究進城定居農民享受城市住房政策和農村宅基地政策的銜接。積極探索改善農民工居住條件的措施。要強化規劃管理，治理農村人居環境，按照集約和節約使用農村建設用地的要求，加強對舊村改造的規劃指導。要加強對農村住房建設的設計、施工、材料等技術服務，提高建築品質。

　　編制、公佈和實施住房建設規劃。住房建設規劃是有步驟地實施住房建設的基本依據，同時也是土地供應規劃編制的依據。編制好住房建設規劃，有利於住有所居目標的最終實現。

　　我國政府對未來住房建設規劃的編制提出了明確的要求：要求各地抓緊制定和落實未來兩年住房建設計劃和五年規劃，並向社會公佈。2008年1月底前各地陸續公佈了2008年度住房建設計劃。2008年3月底前公佈2009年住房建設計劃。2008年6月底前要公佈2008-2012年住房建設規劃。重點明確廉租住房、經濟適用住房、限價商品房和中低價位、中小套型普通商品住房的結構比例、建設規模，並落實到具體地塊、項目，控制單宗土地供應規模，明確項目開竣工時限，確保供應出去的土地能夠及時開發建設。房價較高、漲幅較快的大中城市，要切實增加中低價位、中小套型普通商品住房供應，加大限價商品房供應規模。

　　堅持住房保障總目標與分階段實施相結合。根據發達國家的經驗，住房政策和住房制度都經歷一個從住房短缺、住房改善、富裕型住房等階段。每個住房階段住房政策所實施的重點是不同的。借鑒發達國家的經驗，我國必須從實際出發，量力而行，根據社會進步、經濟發展的需要和趨勢，制定和完善住房保障政策。從現實來講，我國住房制度改革總的目標是適應社會主義市場經濟的要求，建立新的城鎮住房保障制度，加快住宅建設，促進經濟增長，提高居民的居住水準和居住品質。目前，我國的城鎮居民居住情況是已經告別了短缺時期，正進入全面建設住房小康階段。因此，要建立一套以反映全面居住水準的指標體系和發展目標，為實現住房生存型向住房發展型的轉變提供導向。我國作為一個發展中國家，特別是人力、物力、財力制約的條件下，不可能在短期內大範圍地解決居民的住房問題。因此，必須堅持有步驟、分層次地解決中、低收入家庭的住房問題。

　　加大對我國住房保障政策的落實力度。各級建設、土地、財政、金融、稅收等部門，都必須在落實政府住房政策目標中，積極扮演相應的角色，做到目標一致、相互配合，形成合力，按十七大報告提出的"住有所居"、"健全廉租住房制度，加快解決城市低收入家庭住房困難"，全面落實我國住房政策。