政策性農業保險中幾個應該探討的問題

　　從2007年國務院確定在全國6個省份開展政策性農業保險試點，到2008年試點工作在全國全面推開，一些地方的農業保險至少已經開展了兩年。而地處蘇北腹地的淮安，作為農業保險在全國和江蘇全省的最先開辦市，從2004年中央1號文件提出“加快建立政策性農業保險制度，選擇部分產品和地區率先試點。”之後的2005年開始試點，到2007年的全面推開，至今已有四年的歷程。

　　一方面，淮安這幾年農業保險的實踐已經初步產生了一些積極效果，比如有利於穩定農業生產，有利於提高農民的救災能力，有利於社會主義新農村建設，有利於對商業性保險公司的利益維護。而且，它已經具備了可持續發展的基本條件：其一，屬於wto規則允許的 “綠箱政策” ；其二，中央和省政府不斷出臺相關政策加以完善，地方政府也日益重視；其三，已經逐漸被廣大農民所認識和接受，參與度越來越高。

　　另一方面，由於淮安在農業保險上先行了一步，在取得一些成功做法的同時也比較充分地遇到和發現一些影響著農業保險可持續發展的問題。在全國農業保險尚處於試點階段的現在，有必要對其進行探討。

　　一、實行適度強制原則

　　我國現在對農業保險實行的是自願參與原則，但在實際操作中，不少地方從農業保險的普惠性與“大數法則”考慮，在政府的行政作用下，已經對水稻、小麥等主要項目採取了半強制性做法。而一些上級政府的文件中，一方面強調投保自願，同時又要求參保率要達到一定百分比的矛盾性，也支援了基層政府的這種做法。由於做法與政策的不符，就導致了少數幹群之間矛盾的產生，並增加了這項工作的難度。自願原則的最大弊端是投保中的逆選擇問題，農民有權利選擇容易受災的田地投保，並且選擇保額較高的保險檔次，遭災後即可獲得所繳保費66.7倍保額的賠償（比如每畝繳納3元保費，可獲得200元的保額）。這是任何農業保險的主辦者都不希望發生的現象，然而在現行政策下又難以杜絕。淮安某縣有個種糧大戶，去年把容易受災的稻田選擇了高檔投保，在繳納四千多元的保費後，得到了20多萬元的災賠款。這種現行政策下難以避免的道德風險現象在淮安並不少見，只是程度不同而已。

　　今後可否採取適度強制政策？一方面，對少數關係到國計民生的重要農保項目如水稻、小麥等，採取強制投保的做法，而對其他的農保項目，則由農民自己決定是否投保。另一方面，確定某種保險檔次實行強制統一投保，高於這種檔次的部分，農民可自願選擇投保。國外一些農業保險比較成功的國家比如美國、日本、法國等，實行的都是適度強制原則。我們如果也能這樣，對提高我國農業的國際競爭力、保證糧食安全、有效解決農業保險中的逆向選擇和道德風險問題、維護農業保險經營主體利益等都具有重要作用。現在，已有越來越多的農民認識到了農業保險的惠農性並樂意接受，這就為實行適度強制原則提供了可能。

　　二、徹底解決農險保費收取難的問題

　　淮安農業保險從試點到全面推開的幾年中，難度最大的是收取農民保費。由於現行的農民自願投保原則，主觀上他們可以參加也可以不參加，客觀上卻受村組統一投保的要求，有些主觀不願意又不得不參加的農民，就在保費繳納時消極拖延甚至乾脆不繳。農業保險的季節性很強，需要在規定時間內完成。一些村組幹部在部分保費難以收取又迫於完成指標的壓力時，就只得代為墊付。這樣的後果，一是墊付保費的受災農田在獲得賠款時會產生受益不清的矛盾，二是這種做法也難以長期為繼，有的地方因此已經出現了農業保險越來越困難的情況。

　　這個問題的解決，能否考慮兩種方式：一是由政府承擔。今年在國家提高保費補貼比例後，農民只需繳納保費的30%。以江蘇2007年小麥和水稻播種面積7095.7萬畝來看，農民以自繳最低檔次保費每畝3元計算，全省只有2億多元，政府把這30%的保費再承擔起來應無問題；二是用整合支農資金的方式從支農資金中列出（或者明確其中一塊作為農民的應交保費）來解決。目前國家對農民每畝農田的糧食直補、良種補貼和農資綜合補貼等支農資金已有一百多元，而農民應繳納的每畝保費（水稻和小麥）還不到其十分之一，比例很小。國務院在《關於保險業改革發展的若干意見》中已經明確“將農業保險作為支農方式的創新，納入農業支援保護體系。”已經為這種解決方式提供了政策依據。而且，在實行適度強制投保原則、把農業保險覆蓋到全體農民後，保費在支農資金整合後統一收取就應該成為必然。對這兩種方式，都應以統一投保的基本檔次為準，選擇高於基本檔次的保費部分，由農民自己承擔。如果能這樣，將會大大減少農業保險的運作成本和工作難度。

　　三、科學制定起賠標準和保額標準

　　可以說，科學的起賠標準是農業保險存在的前提。農業保險的責任包括水災、旱災、風災、凍災、火災以及各種病蟲等災害。由於災害的綜合性，發生的機遇就比較大。因此，起賠的門檻就不能太低。我國的農業仍是以小規模分散生產為主，災害發生後，相連的地塊與地塊之間以及同一塊地之內，受災的程度都可能不同。試想，從莊稼受災減產20%的低門檻起賠，那麼對30%、40%、50%……直到徹底絕收都要進行查勘定損，要公正無誤地劃分出減產等級，再分別給以不同賠償，這顯然是無法操做的，其結果很容易流於形式，也很容易在賠償時搞平均主義的不負責任做法，背離農業保險的宗旨。有的地方把當年保費在扣除費用後，不論受災大小全部返還的做法，就是起賠標準制定不當的後果。相反，起賠標準太高，農民又會因獲賠機遇太小而失去投保積極性，使農業保險難以為繼。科學起賠標準的制定應能體現“保障適度、保費低廉”的原則，應該是小災免賠、中災賠償、大災補償。

　　同樣，制定正確與否的保額標準也是農業保險成敗的關鍵。我國目前的種糧收益並不高。以淮安小麥為例，豐收時每畝800斤左右，收購價每斤0.75元左右，每畝毛收入也僅有600元左右。除掉種子、化肥、農藥、人工管理、機械收割等費用，凈收入大致是毛收入的一半。因此，制定保額以低於這個標準為妥，否則就難以避免投機行為的發生。試想，把保額定到接近毛收入時，還能有多少農民願意辛勤耕作？辛苦的結果不如災後所賠，繳納幾元保費後任其災情發展、坐等災後獲賠的現象就會出現，甚至還會發生人為導致災情的問題。農業保險的宗旨不是以高保額來增加農民收入，而是為了減少農民的受災損失，穩定農業生產。如果在提高農民收入的同時造成了糧食的減產，國家的糧食安全就會出現問題。須知，我國經過多年的努力，才剛剛實現糧食的自給自足，任何可能造成糧食減產的人為因素都忽視不得。

　　四、建立農業巨災風險基金和再保險體系

　　從淮安開辦的三麥、水稻兩個險種來看，由試點到全面推開的三年來，共獲得農民自交的保費和中央、省、縣（區）政府財政補貼共計4425萬元，向30多萬農戶賠付2951萬元，除去管理費用，積累農業保險發展基金1100萬元，可以說是收支相抵後略有節余。這三年是沒有明顯災害的正常年份，而資料顯示，淮安農業發生災害的頻率是兩年一小災，七年一大災。按照省政府要求，淮安已開始建立以省、市、縣（區）三級政府財政出資的市、縣（區）巨災風險準備金，但實際數額不大。以2007年3916萬元的保費總額來計算每年的巨災風險準備金，市級不到800萬元，其中50%還要由縣（區）從當年保費中提取，各縣（區）則共計在200萬元到400萬元之間。這樣的結果，一是發生巨災超賠時很可能賠付不足；二是縣（區）財政負擔過重，巨災風險準備金難以及時安排到位。

　　對這個問題，能否參照保費補貼的做法，建立包括中央財政補貼在內的巨災風險基金體系和再保險體系。在國家稅收逐年增加，今年上半年財政收入增長33.3%，財政盈餘已高達近一萬兩千個億；在經濟穩定增長，國家對農業的支援力度不斷加碼的情況下，再對農業保險的後續需要給以支援，國家在經濟能力上應該不成問題。

　　五、明確保費節余部分無須納稅

　　政策性農業保險不是商業性的，它當年的節余保費只能作為發展基金實行滾動積累，以備大災賠付之用，而不能當作利潤進行分配。由於巨災的難以預測和不可抗拒性，平時幾年的積累基金在巨災之後賠償時很可能一次用完甚至還要超賠。淮安某縣2007年的水稻遭受嚴重水災，賠付時不僅用完了三年積累，還超支190多萬元。因此，農業保險的當年節余保費不宜納稅。然而現在由於沒有明確規定，稅務部門仍想按商業性保險徵收，保險公司則因與政府聯辦農業保險而未予繳納，雙方態度較為尷尬。這種狀況長期下去，矛盾難免不會表面化。因此，對當年節余保費實行基金化管理、無須納稅等問題，國家應通過對農業保險的立法來給以明確，以促進農業保險的可持續發展。