保障性住房發展前景分析

　　住房保障是我國社會保障體系中的重要構成部分。「十二五」期間，國家持續加大住房保障力度，連續五年的政府工作報告均對保障性安居工程規劃建設提出明確要求。並且，在此期間出台了《關於加快發展公共租賃住房的指導意見》（建保［2010］87號）、《關於公共租賃住房和廉租住房並軌運行的通知》（建保［2013］178號）、《關於進一步做好城鎮棚戶區和城鄉危房改造及配套基礎設施建設有關工作的意見》（國發［2015］37號）等一系列住房保障政策，對原有住房保障政策體系進行了完善，構建了包括公共租賃住房、棚戶區改造、農村危舊房改造、住房公積金等內容的住房保障體系。但總體而言，住房保障作為一項重要的社會保障制度安排，還未能夠真正成熟、定型。下面是「十三五」保障性住房發展前景分析：

　　保障性住房發展前景1.突出與加強住房政策與住房福利體系的頂層設計。

　　當前應加強和加快我國住房保障的頂層設計，建構具有中國特色的多層次、多方式的住房保障體系；適度普惠型住房福利與補缺型住房福利相結合住房福利體系。住房保障影響一個人、一個家庭是否能擁有穩定舒心的住所，我國發展住房保障應將公平、普惠始終作為基本的價值目標。第一，通過設定我國住房保障目標，構建基於全體國民統一公民身份的住房保障體系，讓全體國民逐步實現「住有所居」。第二，在住房保障水平上，理性認識住房福利的剛性，正確認識和把握經濟社會發展關係。近期和未來一段時間內始終將改善居民住房條件和社會發展融入到經濟社會的和諧發展中。在我國經濟「新常態」下，住房福利既不能脫離經濟發展客觀實際，又要能與經濟發展相協調。我們應發展中國特色的住房保障和住房福利制度，以經濟改民生，以民生促發展。第三，在住房保障層次上，建構層次清晰、不同層次目標人群定位清晰的住房保障體系。合理界定適度普惠型住房福利與補缺型住房福利的制度目標、覆蓋對象與福利水平；逐漸整合住房保障的多個項目，避免福利「浪費」和福利「真空」的存在，在保證公平的基礎上，提高有限福利資源利用的公平性與效率。第四，在住房保障對象上，住房保障的制度對象應在戶籍人口的基礎上向非戶籍人口、不穩定就業人群等特殊人群延伸覆蓋，保證外來務工人員同樣能夠住有所居；逐漸消除城鄉差距，加快農村住房福利體系的建設，將廣大農民納入到住房保障及住房福利體系中來。第五，在住房保障供給機制上，逐漸規範和理順政府、企業、社會、家庭、個人、多元主體在住房保障中的關係與責任，合理劃分中央政府與地方政府在住房保障中融資責任，處理好家庭及個人在享受住房福利過程中的權利與義務的關係。第六，在住房保障供給形式上，平衡實物保障與補貼保障兩種形式，審慎對待所有權保障性住房及住房資產對中低收入者及其家庭的福利效應，借鑑其他國家將住房自有這項政策工具作為調整公眾住房福利和協調經濟社會發展的重要基礎。完善我國住房保障頂層設計，能夠保證政策穩定與連續性，促進社會福利的公平性。加強與構建住房保障的重點在於對住房保障的目標、範圍和對象、保障方式、保障水平和標準、保障資金來源、管理和監管機制與責任、違法違紀懲處辦法等進行明確規定，必將更好地指導住房保障工作開展。

　　保障性住房發展前景2.加快住房保障立法，保障公民基本居住權。

　　保障居住是現代社會中人類生存權和發展權的基本內容要素，人人都具有居住權，先「安居」後能「樂業」，加快住房保障立法進程，切實有效保障每一個公民的基本居住權利與權益。由於政策性規定具有隨意性和不穩定性，我國已將住房保障立法納入政府議程，2014年3月《城鎮住房保障條例（徵求意見稿）》公開徵求意見。意見稿從規劃與建設，保障性住房的申請、使用與退出，租賃補貼，社會力量參與，監督管理和法律責任等方面對城鎮住房保障工作進行了規範。意見稿明確了城鎮住房保障範圍為城鎮家庭和在城鎮穩定就業的外來務工人員，並規定城鎮住房保障對象的住房、收入、財產等條件的具體標準，由直轄市、市、縣人民政府制定、公布。對於棚戶區居民符合住房保障條件的、屬於個人住宅被徵收的輪候對象，及住房困難的最低生活保障家庭等住房救助對象，優先給予保障。加快制定相關法律的制定與出台，明確政府、單位、企業與家庭、個人的責任，穩定的資金來源渠道，住房保障監控機制與責任等，每一位公民的「住有所居」夢想才能得到法律保障，政策的穩定性和權威性將得到加強，政策才能更好得到落實。

　　保障性住房發展前景3.統籌銜接好住房保障與其他社會福利項目的關係。

　　住房福利作為現代社會福利的重要部分，是社會福利的綱領性問題，是現代社會人們能否快速、可及享受到其他社會福利的基石，應在發展完善我國社會福利進程中妥善處理好住房保障與其他社會福利項目的關係。目前我國福利制度條塊分割較為嚴重，碎片化問題仍較為突出，住房保障與其他社會保障政策之間的銜接配套有待加強。因此，要統籌銜接好住房保障與社會救助政策、扶貧政策、醫療保障制度、兒童福利制度等其他與個人及家庭息息相關的其他社會福利之間的關係，儘量坐到應保盡保，避免保障的重複和保障「空白」的問題，提高保障資源利用效率，在探索「以房養老」改革試點中，政府繼續主導基本的養老保障責任；對流浪人員臨時住房困難與其他群體長期住房困難作出有區別的制度安排；進一步規範允許困難家庭提取公積金用於重大疾病治療費用等。

　　保障性住房發展前景4.鼓勵和發展政策工具創新。

　　不斷鼓勵和完善政策工具創新，將各地探索的住房保障有益做法和經驗凝練、提升與推廣，應對日益複雜的住房保障治理挑戰。第一，大力發展住房租賃市場，繼續推廣共有產權住房制度。無論是從房地產健康發展的大局考慮，還是從化解庫存的階段性策略考慮，都應該強調以建立購租並舉的住房制度為主要方向。在北京、上海、深圳、成都、淮安、黃石這6個城市探索經驗的基礎上，繼續鼓勵共有產權住房制度創新，合理壓縮牟利空間，確定和動態優化政府與個人的產權比例或者份額。第二，加大和創新對住房弱勢群體的購房稅收支持力度。借鑑國際經驗，開展住房租賃和住房購買的個人所得稅優惠政策試點，鼓勵有能力有條件有意願的中等偏下「夾心層」家庭適度購買住房，對個人及家庭購買保障性住房及公共租賃住房的租金支出，允許按照個人年度收入的一定限額予以稅前扣除或者稅收返還。第三，破除「以房養老」制度性障礙，積極補充老年人養老方式與渠道。雖然「以房養老」在我國普遍面臨養老觀念的阻礙，但我國仍有相當一部分老年人就是普通國有企業退休或者下崗職工，他們往往住房資產較高但收入（養老金）較低，願意選擇「以房養老」。但單位福利分房、軍轉房、公房、小產權房等各種產權不清晰住房的大量存在制約了老年人住房的擔保與抵押權利的實現，影響其「以房養老」功能和老年人住房保障。近些年來，我國各地湧現出不少的保障性住房產權制度創新、住房金融改革、住房稅費優惠、住房保障形式等方面的改革創新探索，出現了不少有益的政府治理手段與工具，下一步應不斷總結和因地制宜推廣這些成功經驗，更好更快實現全體人民「住有所居」的宏偉目標。

　　保障性住房發展前景5.創新住房保障融資模式，建立多元化籌資渠道。

　　一方面，應當加快住房公積金制度改革，建立國家住房銀行。設立政策性住宅金融機構（或可定名為國家住房銀行），是增加住房消費需求的有效措施。我國設立國家住房銀行條件已基本成熟：一是政策依據充分，十八屆三中全會《決定》23條提出「研究建立住宅政策性金融機構」、45條要求「建立公開規範的住房公積金制度，改進住房公積金提取、使用、監管機制」；二是資金人員充足，可利用現有全國342個公積金管理中心機構、網點和人員，組建國家住房銀行分行和支行，在中央設立總行，實行垂直管理，全國住房公積金貸款風險準備金中500多億元的超額撥備，可轉化為住房銀行資本金。建立國家住房銀行，能夠有效地吸收社會資金，為建設周期長、盈利前景不確定的住房保障體系建設提供必要的融資支持。同時，由於住房銀行的政策性金融特徵，保障了其能夠以更優惠的價格服務保障房建設以及滿足中低收入人群住房需求，降低住房保障領域的融資成本和運行成本。另一方面，進一步推廣政府和社會資本合作模式，制定社會資本規範管理辦法。運用政府和社會資本合作模式推進住房保障需制定專門的管理規範和辦法，明確政府和社會資本合作的基本原則、適用範圍、規範管理、監督保障等方面的要求。制度設計中要明確保證社會資本具有穩定合理的投資回報，規避社會資本參與的政策風險。同時，對社會資本參與的項目條件、企業條件等作出明確規定，制定規範管理的具體措施等，確保住房保障達到預期效果。