近年來，各地按照《國務院關於促進煤炭工業健康發展的若干意見》（國發〔2005〕18號）和《煤炭工業發展「十一五」規劃》的總體部署，積極推進煤礦企業兼併重組，形成了一批大型煤礦企業和企業集團，煤炭產業集中度逐步提高。河北省重組形成了金能、開灤兩家大型煤炭企業。河南省鄭州煤炭集團公司通過整合45個小煤礦並實施技改工程，新增產能1200萬噸，原煤產量實現翻番。貴州省積極引進國內大型煤炭企業參與省內資源開發，並推動中小型煤礦聯合重組，成效顯著。
為總結煤礦企業兼併重組好的經驗做法，採取措施加快推進煤礦企業兼併重組，前不久，我們聯合國務院辦公廳、國土資源部、國資委、稅務總局、安全監管總局、煤礦安監局、國家能源辦等部門，赴河北、河南、貴州等省進行了實地調研。
一、三省煤礦企業兼併重組情況
近年來，河北省積極推動煤炭資源整合和煤礦企業兼併重組。一是加大對省國資委出資煤炭企業的兼併重組工作，組建了金牛能源等大型煤炭企業集團，將省國資委出資的煤炭企業由原來的7家，整合重組為目前的開灤、金能和峰峰3家。二是出台相關文件，提高小煤礦辦礦門檻，促進小煤礦參與兼併重組。三是先後制定了張家口市、邯鄲市煤炭資源整合方案，以資產為紐帶，整合重組地方小煤礦。全省煤礦企業由「十一五」初期的917家減少到目前的532家，產業集中度明顯提高。河北省下一步計劃按照國家建設大型煤炭基地、培育大型煤炭企業集團的發展思路，通過整合重組，形成2～3個大型煤炭企業集團，年產量分別達到3000萬噸以上，再通過跨區域聯合發展，最終達到年產5000萬噸以上的規模。
河南省從2004年起開始以資源整合為突破口，以資產為紐帶，強力推進煤礦企業兼併重組。目前，河南省七家骨幹煤炭企業的生產礦井數由整合前的65個增加到了151個，控制的煤炭資源量占到全省的90%以上，合計年生產能力已提高到1億噸以上。全省小煤礦由整合重組前的1569個減少到目前的550個，關閉小煤礦923個，全省煤礦安全生產水平大幅度提升，煤炭資源開發秩序明顯好轉。
貴州是我國南方煤炭資源大省，地質構造複雜，煤層賦存條件差，礦區與礦區之間相距較遠，不適宜建設大型煤礦項目。為加快推進煤礦整合重組工作，2006年省政府組織有關部門編制了《貴州省煤炭企業集團重組方案》，要求各產煤市（縣、區）提出煤礦整合方案，堅持一個國有大型煤炭企業開發建設1-2個礦區，或1個礦區由1-2個國有大型煤炭企業開發的原則，對煤礦整合重組進行布置，相關部門和地方政府積極採取措施，推進煤礦兼併重組工作。同時，貴州積極引進省外大型煤炭企業參與本省煤炭資源的開發。目前，參與整合重組的煤礦由1423個減少為606個。河南永煤集團、山東兗礦集團等大型煤炭企業都已進入貴州參與資源開發和整合重組工作。
二、兼併重組中存在的問題
（一）煤炭資源配置不合理，煤礦企業准入門檻低。資源是煤礦企業發展的基礎，在資源價格走向市場和採取競爭手段配置過程中，由於准入門檻低，導致一些不具備辦礦條件的企業和個人利用其經濟實力上的優勢參與礦業權競爭，存在通過炒賣資源牟利。部分地方管理部門將整塊煤田人為分割，配置給多個主體開發，加劇了資源分散程度。如近年來一些投資公司或個人以獨資、合夥的形式進入貴州競買資源，他們不以組織生產為目的，主要以炒賣資源、轉讓煤礦等短期行為為主，賺取差價。由於沒有完善的煤礦企業准入制度，造成煤炭資源開發隊伍魚龍混雜，資源浪費嚴重。礦業權不合理配置的現狀提高了資源整合、兼併重組的成本，不利於行業的持續發展和大型煤炭企業集團的建設。同時，一些國有煤炭企業由於歷史包袱沉重，缺乏資金而拿不到礦業權，資源後備保障能力嚴重不足。
（二）兼併小煤礦成本高、風險大，影響大型煤炭企業兼併重組的積極性。煤炭行業是高危行業，大多數中小型煤礦裝備水平低、開採工藝落後、安全生產基礎差、事故發生機率高，而大型煤礦企業又面臨著嚴格安全考核制度。河南省煤炭生產百萬噸死亡率考核指標，要求大型國有企業不高於1，中小型煤礦企業不高於3。如果對兼併後的小煤礦仍舊按照大礦標準進行考核，大礦將承擔很大的安全生產壓力，影響兼併重組的積極性。同時，由於在對小煤礦進行資產評估時，資源價值增值較快，礦業權價款高，有的小礦主漫天要價，造成兼併重組難以實施。如貴州省內煤炭資源礦業權價款由0.8元/噸上漲到3元/噸，企業面臨很大資金壓力，難以承受。此外，對被兼併礦井的技術改造和產業升級需要投入巨額資金，併購成本較大。
（三）存在地方保護主義，跨區域兼併重組難度大。由於煤礦資產構成較為複雜，不同省區內大型煤炭企業管理主體不同，難以實現相互間的重組整合，即使有共同的出資主體，但由於受地方利益等因素影響難以真正實現兼併重組。有些地方還存在地方保護，增加了小煤礦整合重組的難度。如青海省大量煤炭資源控制在私營企業和個人手中，河南義馬煤業集團公司在進入青海省開發資源過程中，為獲取礦業權付出了很高的成本，且地方政府要求必須由當地企業控股經營，這給外省企業進入青海整合重組造成很大的障礙。目前，國家雖然明確了一個礦區由一個主體開發的原則，但還缺乏具體的整合重組政策措施，跨區域資源整合和跨區域大型煤炭企業集團的發展受到制約。
（四）企業文化融合困難，重組後企業管理亟待加強。隨著兼併重組的推進，煤炭企業集團公司規模和業務迅速擴大，一些實施兼併重組的煤炭企業面臨著各種管理問題，例如鄭煤集團兼併重組了45個周邊煤礦，兼併的眾多中小煤礦企業，產能分散，技術裝備落後，結構性矛盾突出，發展後勁不足；部分被兼併過來的煤礦企業管理制度不健全，人員素質較低，經營不善；鄭煤集團公司先進的管理理念、企業文化移植到被兼併企業中去還需要有一個較長的過程；兼併重組小煤礦後，鄭煤集團公司在企業組織結構、管理控制等方面也存在不適應的情況。
（五）煤礦企業兼併重組手續繁雜，稅費負擔較重。一是由於周邊礦權設置複雜影響辦證。如由重慶煤業集團在貴州開發的木孔煤礦，其核准文件和相關資料已經齊備，但因與周邊小煤礦礦界重疊，致使採礦許可證遲遲無法辦理。二是行業管理職能分散，對兼併重組煤礦進行工商登記、產權變更等事項，涉及部門多，程序繁雜，影響兼併重組工作實施。如土地使用手續要先到省國土廳辦理採礦許可證，才能到林業廳辦理林地核減批覆，再回到國土廳辦理土地使用手續，往返多次，時間很長。三是稅費負擔較重。河南鄭煤集團公司在兼併收購煤礦時，鄭煤集團公司以資源、技術、管理入股的增值部分要先行繳納所得稅，加重企業兼併重組的負擔。
（六）地方基礎設施不完善，投資環境需要改進。一些地方政府部門服務意識不強，存在多頭監管，不按照法律法規收取稅費等，讓企業無所適從。如貴州有些地方不按照稅法規定，對煤礦企業不管是否有利潤，均按銷售收入的6%收取企業所得稅。貴州省有些地區基礎設施有待完善，一些公路不能滿足煤炭外運需求，電力保障能力低，造成部分礦井供電沒有雙迴路，只能靠柴油發電機補充，停電現象時常發生，給煤礦安全生產造成很大威脅。貴州省電煤價格從2007年7月才剛剛放開，目前電煤價格平均只有200元/噸。貴州對出省煤炭還徵收價格調節基金，影響了煤炭銷售，造成煤礦企業盈利空間小。
三、政策建議
（一）提高開辦煤礦和獲取礦業權的准入門檻。煤炭開採受五大「自然災害」威脅，是高危行業。實現煤炭工業的健康發展，必須要從源頭上把關，煤炭資源交給符合煤炭行業准入規定的煤礦企業來開發。當前，我國大量的煤礦生產礦井和煤炭資源在私人或不具備開辦煤礦條件的個體企業主手裡，這種情況就難以實現我國煤炭行業健康發展。這就迫切要求建立嚴格的開辦煤礦准入制度，包括煤炭資源礦業權獲取的「准入機制」，提高開辦煤礦企業的准入門檻，並按此機制對涉煤企業進行篩選，清退不合格企業，禁止不符合準入規定的個人和企業進入煤炭行業，保證礦業權由符合辦礦條件規定的企業獲得，提高資源開發的標準，杜絕炒作礦產資源的行為。
（二）建立煤炭資源向優勢企業流轉機制。資源是國家的糧食，本次南方部分省區低溫雨雪冰凍災害造成煤電油運緊張說明，國家必須要加強對能源的控制力。要按照一個礦區由一個主體開發的原則，優先向礦區內優勢煤炭企業配置資源，由一家大型煤炭企業進行統籌規劃開發。對大型煤礦企業通過競標方式獲得的煤炭資源，優先列入所屬礦區總體規劃，以確保招標、掛牌、拍賣的資源能夠順利開發；對已獲得採礦權但不具備管理優勢的企業，可以通過礦業權轉讓，鼓勵將其資源、資產評估後入股兼併重組企業；鼓勵企業通過平等協商轉讓採礦權，接收方應向受讓方支付礦業權價款，並給予經濟補償。
（三）繼續實施「關小建大」政策。為確保煤礦企業兼併重組工作順利開展，有關部門要積極支持大型煤炭企業通過兼併、收購、重組、聯合等形式整合有技改價值的小礦井。對已納入兼併重組方案，但以各種手段抵制資源整合、不參加兼併重組的小煤礦，國土資源管理部門不予新增資源，採礦權到期後不予延期，有關部門不得為其辦理有關證件、執照變更手續，相關證照到期後，當地政府應該依法關閉。通過經濟、法律和必要的行政手段，提高小煤礦主動參與企業重組的積極性。鼓勵大型煤礦企業兼併重組中小煤礦；鼓勵優勢煤礦企業之間聯合重組；鼓勵大型煤炭企業兼併重組相關聯產業的企業；鼓勵電力等大型企業兼併重組煤礦，實現煤電一體化經營。
（四）對大型煤礦企業重組中小煤礦提供政策支持。在資源整合方面，要堅持政府引導，明確礦區內資源整合重組的牽頭企業，鼓勵大型煤炭企業充分發揮其在安全管理、技術裝備、生產經營、人力資源等方面的優勢，積極整合重組礦區範圍內所有列入整合重組規劃的合法煤礦。對國有重點煤炭企業整合地方煤礦進行的產業升級、技術改造，要加大支持力度，在補助或貼息資金、項目核准等方面給與重點支持。探索實行消費型增值稅，對資源整合礦井技改期間國有企業以資源、技術、管理入股評估增值部分免繳或緩繳企業所得稅，減輕參與兼併重組煤礦企業的負擔。被兼併企業安全考核指標在3年過渡期內按原考核口徑逐年遞減，3年後按照大礦標準進行考核。
（五）切實做好人員安置和管理融合工作。能否妥善解決好人員安置問題，直接關係到企業重組工作的成敗。要切實維護好職工合法權益，按照有關政策處理好職工勞動關係的接續、變更，做好社會保障工作。企業要通過提高效率和降低成本，努力提高職工工資收入，使廣大職工共享改革成果。兼併重組企業要真正強化集團公司控制力，避免重組「表面化」。兼併重組後的新企業應在確認自身戰略目標的基礎上，進行管理創新，採取可行的管控辦法，對組織管理模式、人力資源、企業文化等方面進行整合，全面提升管理水平。
（六）政府相關部門要加強煤炭行業重組整合的協調和指導。政府在兼併重組過程中要加大協調力度，保障大型煤炭企業以合理價格收購中小型煤礦，防止在對民營煤礦進行收購時，出現漫天要價的現象。政府有關部門要建立協調聯動機制，簡化辦事程序，一站式集中辦理整合煤礦證照變更手續。要尊重市場規律，取消價格調節基金，減少不合理的稅負和收費。地方政府要牽頭制定具體的企業重組方案和整合措施，推進大型煤炭企業間的兼併重組。對跨省區的企業重組，應由國家有關部門牽頭，制定煤炭企業兼併重組方案和整合目標，推動億噸級煤炭企業集團的組建。
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