中國稀缺礦產市場低迷 對外貿易政策要應需而行

　　為了保障稀缺礦產對外貿易的健康發展，過去30年，中國針對稀缺礦產對外貿易出台了多種政策，但多是著眼於解決現實中最突出的問題。近兩年，由於全球經濟復甦乏力，製造業不景氣，世界礦產市場持續低迷，稀缺礦產品也受到嚴重影響。為此政策也需跟隨時代步伐，注重可持續發展，以更加寬泛的視角看待當前經濟發展的嚴峻形勢，用市場化手段解決貿易爭端，在多邊貿易規則的框架下，構建更加開放、透明、穩定的政策體系。

　　回顧：中國稀缺礦產貿易政策的演變

　　稀缺礦產是在地殼中含量極少，難於提取而又用途十分重要的礦產，如稀土、鎢、銻、錫、鉬、銦、鍺、鎵等。改革開放以來，中國對稀缺礦產的貿易政策曾發生多次改變，從實施出口退稅政策，到取消出口退稅，從許可證管理，到配額管理，從加征出口關稅，到取消出口關稅、以及取消出口配額，其中以2000年和2015年為時間節點，出現了兩次根本性的轉變，即從鼓勵出口型的貿易政策轉向出口管制型的貿易政策，再轉向開放型的貿易政策，這其中既反映了當時國內外的客觀經濟環境，也反映出我國在每一階段外貿發展思路和戰略的轉變。

　　1、改革開放初期鼓勵出口型的貿易政策

　　改革開放初期，我國工業基礎薄弱、經濟相對落後，當時對外貿易發展的主要任務就是通過擴大出口，為國家賺取外匯，以彌補國內資金不足，保障現代化的建設，推動國民經濟的發展，因此政府對初級產品的出口，包括礦產原料出口多採取支持鼓勵的態度。為了擴大出口，1985年我國開始全面實施出口退稅政策，稀土、鎢、銻、錫等稀有金屬的出口也涵蓋在內。其中，稀土金屬礦的出口退稅率為13%，稀土金屬的出口退稅率為17%，鎢、錫的出口退稅率為17%，這個政策一直持續到上世紀90年代。

　　為了穩定價格和收入，這一時期我國對稀缺礦產品出口還實行了許可證管理制度。在1980年國家進出口管理委員會和對外貿易部聯合頒布的《關於出口許可證制度的暫行辦法》中，明確規定了實施出口許可證管理的129種產品，其中金屬礦產品包括鋼材、生鐵、銅、鋁、鉛、鋅等25個品種，涉及8個稀缺礦產品種，分別為鉻礦、汞、鈷、鉍、錫、鉬、鎢、石墨，該政策要求申請出口許可證的企業，必須向政府相關部門出示貿易合同，其中出口商品的價格不得低於商會規定的最低出口價。

　　1985年，外經貿部又進一步出台了關於出口許可證分級管理的規定，將出口許可證商品分為三級管理，第一級由經貿部審批簽發，第二級由經貿部駐口岸特派員辦事處簽發，第三級由省、自治區、直轄市及計劃單列市經貿廳簽發。其中，鎢被列為一級管理的品種，銻、錫、鈷、鉍、鉬、鉻、石墨、汞、稀土被列為三級管理的品種。在此後的十幾年中，外經貿部曾多次對實行出口許可證管理的商品目錄、地區範圍及發證單位作出調整，1987年取消汞、鈷、鉍、鉬精礦及鉬酸銨的出口許可證管理，1988年增加了對鎢鐵的出口許可證管理，1988年以後鎢、銻、錫、稀土劃歸口岸特派員辦事處管理，1999年以後鎢、銻由特派員辦事處轉歸經貿部許可證事務局管理。可以看出，這一時期國家對特殊稀缺礦產品的監管力度不斷加大，對一般稀缺礦產品出口並不做嚴格管理。

　　應當說，早期的稀缺礦產品貿易政策主要關注出口能力、出口業績，並沒有對數量進行限制，也沒有意識到資源流失的問題，還是一種粗放型外貿發展思路。

　　由於當時國家急需外匯，部分稀缺礦產成為重要的創匯產品，政府對出口貿易商的資質沒有要求，有太多的中小供應商參與出口，一些地方政府也本著「創匯至上」的觀念，千方百計促進出口，結果導致許多地區出現惡性競爭、低價出口、過度開發及環境污染的局面，給後續發展帶來一系列問題。

　　2、2000~2014年代管制型的出口貿易政策

　　進入21世紀，我國在通向外貿出口大國的的同時，資源環境約束越來越大，可持續發展的重要性和緊迫性日益凸顯，轉變貿易增長方式被提到議程，對稀缺礦產品的貿易政策發生根本性轉變，從鼓勵出口轉向計劃出口，自2000年起，開始對稀缺礦產品出口採取限制性措施，陸續出台了出口配額管理、取消出口退稅、加征出口關稅、提高市場准入門檻、限制外商投資等一系列政策。

　　1）出口配額管理

　　實際上，在1999年我國就已開始對稀土實行出口配額管理，由外經貿部會同國家經貿委、國土資源部確定年度的出口配額總量，再由各地方外經貿主管部門分配給當地申請出口的企業，包括稀土金屬礦、稀土金屬、氧化稀土、稀土鹽類、稀土永磁體，2002年以後又將鎢、銻、錫及製品納入出口配額管理範疇，包括鎢砂、仲鎢酸銨、偏鎢酸銨、三氧化鎢、藍色氧化鎢、鎢酸及鹽類、鎢粉及製品、還有銻砂、氧化銻、銻合金及銻製品、錫礦砂、錫及錫合金等，其中對鎢、銻類產品實行國營貿易管理。2007年以後，我國對銦、鉬出口也實行了配額許可證管理，包括未鍛軋的銦、鍛軋的銦及製品，鉬礦砂、鉬精礦、鉬氧化物、鉬酸銨、鉬鐵、鉬粉、鉬製品等。

　　自2002年對稀缺礦產實施出口配額管理以後，我國稀缺礦產品出口配額的數量便呈現逐步遞減的趨勢，在2006年以後出口配額收緊的力度尤為明顯。2006年商務部下發的稀土出口配額為6.18萬噸，2007為5.96萬噸，2008年為4.75萬噸，2005年鎢的出口配額為1.63萬噸，2006年為1.58萬噸。2007年為1.54萬噸，2008年1.49萬噸，錫的出口配額在2006年以後也大幅下降，從5.3萬噸降至2011年的1.89萬噸。與此同時，國家對稀缺礦產的生產開採也實行指令性控制，由國土資源部每年下達生產指令性計劃，並暫停發放新鎢礦的開採許可證，停止鎢精礦、稀土原礦、多晶矽等初級原料出口。

　　2）取消出口退稅

　　2004~2007年間，我國逐步降低並最終取消了對稀缺礦產的出口退稅政策。

　　2003年10月13日，財政部、國家稅務總局發布《關於調整出口貨物退稅率的通知》，決定自2004年1月起取消稀土金屬礦、天然石墨、鈷、錫、鉻、鎢、鈦、鈮、鉭、釩礦砂及精礦和廢碎料的出口退稅，將鉻鐵、矽鐵、鉬礦砂及精礦的出口退稅率調降至8%，並將稀土金屬及稀土初級化合物的出口退稅率調降至5%。2005年5月，進一步取消了稀土金屬、稀土氧化物、稀土鹽類、金屬矽、鎢鐵、鉬礦砂及精礦的出口退稅，將鎢、錫、銻製品的出口退稅率下調為8%。2006年錫錠、焊錫條、未鍛軋銻、鎢品的出口退稅也被取消，銻產品出口退稅從之前的8%下調到5%。到2007年，我國稀缺礦產品的出口退稅基本都被取消。

　　3）加征出口關稅

　　在取消出口退稅的同時，我國開始逐步對各種稀缺礦產品徵收出口關稅，並不斷提高關稅稅率。2006年10月，國務院關稅稅則委員會發布《關於調整部分商品進出口暫定稅率的通知》，規定自2006年11月1日起，對稀土金屬礦、鈷礦、鉻礦、鉬礦、鈦礦、鋯礦、鉬鐵、鎢鐵、矽鎢鐵、鈮鐵、稀土氧化物徵收10%的出口關稅。2007年開始對銻錠、APT、三氧化鎢、鎢粉、碳化物鎢、未鍛軋鎢等鎢產品徵收5%的出口關稅，對天然石墨、稀土金屬征10%的出口關稅，並上調鎢、鉬、鉻、稀土等稀有金屬原礦的出口關稅至15%。2008年，對錫礦砂及精礦徵收20%的出口關稅，對非合金錫徵收10%的出口關稅，將鎢鐵、鉬鐵的出口關稅從之前的10%上調至20%，將稀土氧化物、稀土氯化物及碳酸物的出口關稅由之前的10%上調至25%。2011年以後進一步擴大稀土的徵稅範圍，包括金屬釹、金屬鑭、金屬鈰、金屬鐠、金屬釔、氯化鑭等，徵稅品種達50多個。

　　4）提高准入門檻

　　2006年底，國家發改委發布第94號公告，決定對鎢、錫、銻行業實施准入制度，對鎢、錫、銻行業生產企業的設立布局、生產規模、工藝裝備、資源回收、環境保護等內容都提出明確要求，如新建、改擴建的鎢冶煉項目仲鎢酸銨年產不得低於5000噸，鎢粉、碳化鎢年生產能力不得低於2000噸，錫冶煉項目年產錫錠（或粗錫）不得低於8000噸，新建、改擴建以含錫廢料為原料的再生錫冶煉項目，要擁有粗煉、精煉煙化、真空、餘熱利用、「三廢」處理等完整工藝流程等。2006年以後，國家對稀土出口企業的資質也提出了更高的標準，不僅在供貨規模和質量上有一定的要求，還將環保標準納入稀土出口企業資質條件，並將出口企業環保核查的結果與申報出口配額的資格掛鉤。

　　5）限制外商投資

　　2004年以後，對外商投資也採取限制性措施。在國家發改委和商務部2004年11月聯合發布的《外商投資產業指導目錄》中，將稀土勘查、開採、選礦列入禁止外商投資產業目錄，將稀土的冶煉、分離（限合資、合作）列入限制外商投資目錄。2007年修訂的《外商投資產業指導目錄》，將鎢、鉬、錫、銻、螢石的勘探、開採列為禁止外資進入的項目，將鎢、鉬、錫、銻等稀有金屬的冶煉列入限制外資進入的項目。與此同時，在2005年，我國還禁止了稀土原礦的加工貿易，2006年11月將41種稀土金屬、合金、氧化物和鹽類商品，以及鎢、銻、錫、鉬、鈷、鋯等稀缺礦產也列入加工貿易禁止類目錄。

　　總體來看，2000~2014年是一個政策逐步收緊的年代，這種政策轉變雖然對抑制稀有原料出口的過快增長起到了積極的作用，但也引起西方主要消費國強烈不滿，並將其告到世貿組織，最終以中國敗訴收場，所以它也只能成為一種階段性的政策。

　　3、2015年以後開放型的出口貿易政策

　　2014年8月，隨著WTO就美、日、歐申訴中國稀土、鎢、鉬出口管制措施案做出最終裁決，長達十多年的出口配額限制和出口關稅制度被迫取消，我國稀缺礦產貿易政策再次做出重大調整，從管制型出口轉向更開放的出口貿易政策。

　　2015年1月，商務部宣布取消稀土、鎢、鉬等產品的出口配額管理，2015年5月又進一步取消了稀土、鎢、鉬等產品的出口關稅，與此同時，還取消了對鉬出口企業的資質管理。這種政策轉型不僅顯示中國政府信守承諾，遵循世貿組織規則，也表明我國正在以一種更加開放的態度參與全球競爭，積極推進市場化改革，減少政府干預，越來越多地讓市場在資源配置中發揮作用。

　　展望：2017年稀缺礦產貿易政策需跟隨時代步伐

　　縱觀近30年中國稀缺礦產貿易政策的發展和實施效果可以看出，我國在每一段時期出台的政策，都是為了解決當時經濟和貿易活動中出現的突出問題，具有較強的實用性，但這些政策也都往往缺乏對整個產業和市場發展的長遠考慮，同時政策本身帶有較強的主觀性，缺乏對客觀環境包括經濟環境、市場環境、資源環境以及對自然環境的尊重，並忽視了貿易夥伴在經濟活動中的作用。

　　在當今世界，經濟全球化和貿易自由化已成為不可逆轉的趨勢，我們已經不可能再採取單方面的管制措施來控制貿易發展，改善貿易條件的根本途徑應當是通過技術進步促進國內產業轉型升級，來帶動出口貿易結構的改變，並通過提高產業集中度，組建大型企業集團，來增強我國在國際市場的議價能力。特別是在當下，全球礦產品市場需求低迷、生產供應過剩，而我國資源環境約束強化、成本上升的新形勢下，我們應當更加致力於國內產業供給側結構性改革，從生產源頭加強對稀缺礦產資源的管控。為此提出以下幾點應對措施：

　　要嚴格把控上游開採環節的准入門檻，強化部門監管職責，加強許可證管理，嚴控不合理的開採，對未達到國家標準的企業堅決關停、整頓，淘汰落後產能。同時要積極運用資源稅、環境稅等WTO規則允許的調控手段，通過提高稅率、增加成本的方式壓制採礦投資衝動，控制稀缺礦產生產的盲目擴張。

　　要加快推進稀缺礦產加工環節的產業整合，提高產業集中度，組建大型企業集團，改變我國稀缺礦產冶煉分離企業散亂小的局面，並要引導產業向精深加工發展，支持發展規模大、產品附加值高的高精尖類稀缺礦產出口加工企業，助推企業轉型升級。

　　要強化海關監管，規範出口秩序，特別是在稀缺礦產市場進一步放開的大背景下，要嚴格控制走私等非法出口行為，並要儘快成立稀有金屬行業的賣家聯合體，建立稀缺礦產出口價格協商機制，避免企業之間的低價競銷。

　　要加大對稀缺礦產基礎領域和生產領域的研究和投入，特別是對技術研發的投入，國家應通過財政、稅收或設立專項基金等手段，鼓勵技術創新和產品創新，以及在技術創新領域的對外合作，同時要做好對稀缺礦產資源和環境的動態監測，以保障行業的可持續發展。

　　要完善法律法規，強化資源產權制度，制定《稀有礦產資源保障法》，以法律的形式夯實對稀缺礦產的保護，對於私挖亂采、違法違紀，以及政府監管不利的行為予以嚴厲的懲治。

　　總之，新時期的貿易政策應當是更加開放、透明、規範、穩定的政策，也應當是使我國稀缺礦產業能夠健康、可持續發展的政策。我們應當在多邊貿易規則的框架下，正確處理好當前利益與長遠利益、地方利益與中央利益、以及中外利益之間的關係，在競爭日趨激烈的國際環境中，以更加客觀、冷靜的心態看待市場的發展，作出明智的選擇。

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