垃圾發電產業投資落空：制度缺失掣肘市場化運作

　　據中國報告大廳了解，頭頂「循環經濟」、「可再生能源」兩大綠色環保光環的垃圾發電，如今卻成為被「妖魔化」的對象。其背後的利益糾葛、政治訴求已如亂麻一般交織，成為環保領域不可承受之痛。開啟這個「潘多拉魔盒」的產業「原罪」，根源何在？

　　從去年下半年起，位於天津薊縣別山鎮的綠色動力，日處理量700噸的BOT項目引發社會輿論的關注。該事件的起因源於垃圾發電廠在運營百日後，焚燒廠附近的別山鎮居民不約而同的出現不良反應。當地居民紛紛將矛頭對準垃圾焚燒廠排放的大量二惡英，由之引起公眾與政府間持續數十天的抗爭，甚至對簿公堂。

　　事實上，薊縣綠色動力垃圾發電項目只是近些年，各大垃圾發電廠備受爭議的縮影之一。

　　爭議從未遠離過這個閉塞的產業，它一面是生活垃圾處理權宜之計，一面又屢次因環保問題引發的鄰避效應被推向風口浪尖。

　　從深圳第一座日處理2000噸的垃圾發電廠算起，國內垃圾發電產業已然走過近30個年頭，伴隨著保有量大躍進式的發展，由之引發的社會、環保問題正逐漸發酵，甚至上升為惡性群體事件，也有些規劃項目因此擱淺數年之久。

　　環保糾紛只是垃圾發電全行業困局的冰山一角。在國內，垃圾發電產業仍然處於計劃管理到市場化競爭的過渡階段。隨著政府財政負擔的加大、補貼槓桿失靈，垃圾發電產業正在經歷半計劃半市場經濟帶來的陣痛。埋藏的隱憂讓垃圾發電從業者風聲鶴唳，為求得生存空間又不得不如飛蛾撲火般跑馬圈地，形成特有的產業現象。

　　持續不斷的公眾環保糾紛、企業跑馬圈地帶來的產業陰暗面、盈利能力的羅生門……這些都讓垃圾發電產業陷入巨大的負面輿論壓力之下。而造成這些問題的產業「原罪」，也引起了我們的關注。

　　垃圾發電是面對城市日益增長的生活垃圾的權宜之計，這背後蘊藏著數以萬億計的產業價值。而其帶動的巨大產業利益和公眾博弈，也是當下輿論眾矢之的的核心。我們希望能從國內垃圾發電產業演變及各方利益糾葛中，梳理出垃圾發電問題背後的真實圖譜，對比「十一五」最初構想，觀察如今的垃圾發電產業需要怎樣的改變。

　　萬億投資的落空

　　小武基位於北京東南郊工業園區，這裡是北京環衛集團的垃圾分類站，也是北京生活垃圾管理教育基地。按照規劃，在這片總投資1.7億人民幣的土地上，從垃圾轉運站回收的有機塑料被回收資源化利用，其餘有機物被用於魯家山、門頭溝等垃圾焚燒發電廠。

　　但即使這樣的生活垃圾管理教育基地，其垃圾分類也難說天衣無縫。甚至在2014年有周邊居民爆料，多數垃圾夜間被焚燒。

　　有環保從業者認為，機械分選幾乎難以滿足焚燒廠「無害化」的要求，國內垃圾發電原料基本還停留在初級的人工分選階段，投入巨大。

　　為了降低分選成本，不少垃圾發電廠將塑膠袋等有毒有機物直接予以焚燒。這麼做的後果，就是二惡英的嚴重超標。7月7日，蕪湖生態中心、自然之友聯合發布了一份報告，這份報告公布了一個發人深省的數據——全國已運行的231座垃圾焚燒廠納入國家重點監控企業不足總數的 40%，多數焚燒廠飛灰、二噁英嚴重超標。

　　這背後是國家近十年來巨大資金投入的嚴重浪費。

　　早在1997年，受亞洲金融危機的衝擊和世界經濟增長減速的影響，以及國內市場需求不足帶來的挑戰，我國政府決定實施積極財政政策，增髮長期建設國債，隨後5年間，這筆長期建設國債規模逐漸達到2200億。據公開資料顯示，這筆國債撬動了3.2萬億的投資規模，很大一部分用於公共設施建設，其中包含體量龐大的垃圾處理設施、分選、焚燒設備。

　　另一方面，垃圾發電項目能夠享受亞洲開發銀行（以下簡稱亞行）提供的巨額貸款。譬如，以中國光大國際有限公司（以下簡稱光大）濟南、江陰二期及鎮江垃圾焚燒發電項目為例。亞行給光大提供的A類貸款超過1億美元。

　　巨額補貼帶來了全國生活垃圾處理處置的大幅增加。根據《住建部城市統計年鑑》：「十一五」期間，垃圾處理，焚燒占比僅僅15%。「十二五」期間，這一數值躍升至40%。「十三五」期間，垃圾焚燒廠可能超過300座。

　　但除了帶來垃圾焚燒發電廠保有量的巨幅增加外，生活垃圾處理現狀並未沒有因為數萬億的投資，而帶來設想中的各種變化。甚至有人認為，巨額的投資僅僅倒逼了垃圾焚燒發電廠的增長，而相應的回收利用率卻不斷下跌，與當初循環經濟的目標漸行漸遠。

　　住房和城鄉建設部（以下簡稱住建部）城市建設司市容環境處處長楊宏毅認為，從2000年原建設部選取8個試點城市開始，到2014年住建部等5部委選取26個城市和區作為生活垃圾分類示範。可以說，環衛部門一直在尋求分類收運和分類處理的路徑。2014年清運量1.79億噸，但來自生活源的廢品回收量僅6000萬噸，占比僅僅25%左右。但事實上，這一比重原本應達到50%。

　　磐石能源研究所副主任毛達博士告訴《能源》記者：「中國垃圾組份中有近60%的廚餘垃圾。廚餘垃圾本身熱值不高，且含有60%的水分，這導致焚燒困難．只要把廚餘垃圾分類做好，可以降低2/3的處理成本。這些成本完全可轉化成環保和經濟效益。」

　　現實卻更為複雜，人民大學環境學院教授宋國君告訴《能源》記者：「國內的垃圾源頭分類是一個龐大而複雜的工程，處理工序分為收集、轉運、分類、處理處置四個階段，在轉運環節對可再生利用部分破壞巨大。單就轉運環節而言，該過程造成了80%可利用資源的破壞，如果在收集環節不做好分類，再先進的分類技術也無能為力。」

　　從環衛部門本身來看，推進源頭分類感到心有餘而力不足，自然大學陳立雯曾經針對國貿三期某酒店的調研顯示：「環衛集團每天上午回收的垃圾的大多數是熱值最低或者難以焚燒的部分，因為最有價值的部分在凌晨會被人運走，此外，大宗商品的降價，使原本可回收資源失去了吸引力，大約200萬人將離開廢品回收崗位。」

　　但經過多方採訪，一個觀點漸漸被統一——多年源頭分類的政策導向催生了盤根錯節的利益糾葛已然根深蒂固。「這是一個可怕的利益鏈條，源頭分類將大量擠占垃圾發電原料。這必將威脅垃圾發電企業的生存。企業一旦經營不善，其產業鏈條相捆綁的地方政府稅收、利益輸送也將有所影響。尤其是一些二線、三線城市。你多分類一噸，我就少燒一噸，少獲得一噸補貼。這導致中央倡導源頭分類的精神與地方政府、主管部門相互僵持，人為為垃圾源頭分類設置了一道障礙。」一位不願具名的業內人士表示。

　　搖晃的權力槓桿

　　全國政協委員、中國作家協會副主席張抗抗在2016年兩會期間遞交的提案中指出，垃圾焚燒成為當今城市生活垃圾處理的主流，但焚燒容易產生二次污染，特別是產生的劇毒物質對環境造成很大的危害。目前在技術上，垃圾焚燒產生二惡英等污染物的排放完全可控，生活垃圾焚燒污染控制也有了新標準，但是，不少垃圾焚燒廠並未執行，新標準形同虛設。

　　這背後是激烈的思路博弈和看不見的利益糾葛。十餘年圍繞垃圾發電行業的一系列爭論，使垃圾發電形成了利益集團「挺燒」、社會公眾「反燒」的長期博弈。而主管部門中，也分為「源頭分類」和「末端治理」兩種思路。特別是在一個針對垃圾發電的項目論證會上，往往出現幾種聲音交織在一起形成激烈的碰撞，成為獨特的產業特色。

　　遺憾的是，據業內人士披露：「一個項目論證會中，邀請的專家都是指定的，一些『反燒』的專家我們不會再邀請。」在政府企業利益綁定之下，末端治理思路的強勢可見一斑，致使多方博弈之下，現行政策遠未實現循環經濟的初衷，相反在末端治理的道路上漸行漸遠。

　　目前，國內垃圾發電的主管部門主要有兩部門主管：住建部城建司、環保部環評司。前者負責垃圾發電基礎設施的規劃、建設、技術攻關，後者負責環評的審批、運營中的監管，一般來說，兩部委會同時派遣專家進行論證。

　　從歐美與日本的經驗來看，固廢處理處置的主管部門均為環保部門，只有中國是兩大部委共同管理。有業內人士認為，一方面，兩部委共同管理會加劇部委職權重疊，另一方面，形成住建部建廠、環保部挨棒子的尷尬局面。

　　在「十一五」規劃制定時期，住建部作為垃圾發電規劃部門，垃圾發電被納入《可再生能源十一五規劃》。規劃將「生活垃圾」歸屬於「生物質」能源。儘管當時計劃的裝機容量只規定在50萬千瓦，但垃圾發電卻在「十一五」時期得以享受可再生能源補貼。

　　從此，垃圾發電走上了大躍進時代，不少焚燒廠潛藏的環保問題開始逐步顯露，社會輿論給環保部造成了一定輿論壓力。2014年，環保部曾嘗試源頭分類工作，啟動了對《生活垃圾焚燒污染控制標準》（GB 18485—2014）更新工作，這是自2001年首次來對於沿用了十餘年的垃圾發電廠排放標準實施修訂，也是相關部委首次對垃圾原料在控制指標、監控要求等領域進行了細化。然而，有接近環保部門的消息人士稱：「新的標準中，污泥、煤矸石成為可以摻燒的原料，這項變動至今仍然引發學界的爭執，甚至有業內人士認為污泥摻燒是一種標準的倒退。

　　「兩部委是平級單位，在實行垂直監管前，環保部和地方環保局基本呈脫節的狀況，地方環保局服從地方政府利益，環評、環境監管在焚燒廠領域長期失靈。」一位不願具名的業內人士表示。

　　也有業內人士分析，諸多政策難以落實的根本，是國內垃圾發電產業仍然處於計劃經濟向市場經濟的過度階段，利益與政府綁定的結果。只要規劃一座廠，都是許多的隱性收益。由於各大部委之下均有數量眾多的營利機構，譬如環保部旗下眾多的環評機構（環評中介已完成脫鉤），住建部旗下有眾多規劃院。誰能主導垃圾發電的管轄權，誰將主導一個千億規模的市場。因此，根本還需政策制定者與從業者利益脫鉤，否則再多的政策都是在強化「末端治理」，很難達到源頭分類的目的。

　　產業危機前夜

　　作為計劃經濟轉向市場經濟的過渡產業，政府意志成為了產業調控的槓桿。對於垃圾發電來說，被納入「可再生能源」，享受相應補貼，成為了推動整個產業的動力。

　　國內垃圾發電廠盈利模式始終沒有大的變化，一般來說，只要能保障1000噸/天的日處理量，靠發電上網就可實現盈虧平衡。而地方補貼依照「垃圾處理成本」的原則由地方政府部門行政審批決定，這成為決定盈利的關鍵因素。剩下的效益，包含2%財政貼息、增值稅即征即退、以及亞行的資金等。

　　失調發展從2006年初露端倪。毛達告訴《能源》記者：「2006年前後，當時由於《可再生能源法》對發電企業採取按量補貼的措施，由之催生了一批違建項目，一些企業選擇摻燒煤炭，最嚴重的甚至煤炭摻燒70%多。」於是，《可再生能源法》於2012年再次被修訂，2006年及以後獲得批准或者核准建設的垃圾焚燒發電項目，且發電消耗熱量中常規能源不超過20%。

　　「到了2012年，政府的調控手段徹底失效，原本能夠通過摻燒煤炭的發電廠由於原料不足，難以為繼，走向內地的企業難以盈利，由於大部分企業都是上市公司，或者有意IPO，不少上市公司開始跑馬圈地。從2012年開始，新增垃圾發電廠幾乎每年以20%的增速在增長，甚至一個5萬人的小縣城都要建廠。」一位垃圾發電企業從業者告訴記者。

　　到了2014年，有項目還能拿到70元的垃圾處理費，2015年就的成20多元了。遊戲規則也發生了變化，由原本的政府行政審批，變成企業中標後，再通過鄰避效應倒逼地方政府政府漲價。從而使得垃圾處理補貼從「事前價格機制」又退化為「事後定價機制」，事實上失去了其作為投資決策價格信號的作用。

　　那麼真正的合理運行究竟需要多少補貼？現實情況可能更為複雜。宋國君在其課題《城市生活垃圾社會成本分析》中描述，由於鄰避效應因居民健康隱患而起，所以並不能簡單的以排放標準為基準測算一個垃圾焚燒廠的經濟效益。參照美國算法（計量反應關係），以1000噸/日的垃圾焚燒廠為標杆，將二噁英健康風險降至百萬分之一，每噸垃圾的補貼應當為700元。在日本，垃圾焚燒發電完全是政府行為，大多建於居民區，政府每噸補貼在3500日元上下。即使如此，日本垃圾焚燒廠周圍的居民血液中二惡英含量依然是全球平均值的十倍。但目前國內享受補貼水平最高的上海環境集團補貼不足300元/噸。

　　更讓垃圾發電者無所適從的是市場環境的變化，根據《點綠科技》的一份調查顯示：2015年，地方財政收入壓力較往年仍在增加。環保企業應收帳款已達351億，應收帳款占總資產的13%，相當於部分收入僅是紙上富貴，真正貢獻業績的收入較為有限。由於市場經濟的不確定性，企業的應收帳款很可能因最終不能夠全部收回而成為壞帳，逐漸成為上市公司財務隱患。

　　幾年前堪稱印鈔機的垃圾發電廠如今已成少數項目的絕唱，而整個產業現狀猶如懸在上市公司頭頂上的達摩克利斯之劍。一方面為上市公司創造了響亮的財務報表，然而一旦停止跑馬圈地，這把劍就會落下。曾有一名業內人士悲觀的預計，「垃圾焚燒廠會在2018年左右飽和，產業的危機會在2018年左右爆發。」

　　「企業能不知道嘛，分析這些上市公司的財報可發現。垃圾發電企業龍頭光大集團，其2012年財報中還有單個垃圾發電的營收狀況，但到了2013年以後，該部分就成為了整體板塊盈利。」一位不願具名的產業研究者表示。也有不少企業不得不尋找新的「增長點」。桑德提出的「網際網路+環衛」本質還是希望在源頭分類上形成破局，但大多數企業在尋找到新的增長極之前，跑馬圈地依然是他們無奈而現實的選擇，形成一個死循環。

　　中央導向之變？

　　早在3年前，錦江集團副總經理任光惠曾表示，旗下山東菏澤錦江垃圾電廠，由於政府許諾垃圾燃焚的補貼遲遲不能到位（每燃燒1噸垃圾，索取10元補助），導致電廠其臨時虧損。

　　數十年的補貼，一方面造成了產業的畸形發展，另一方面，加劇了財政負擔。據公開資料顯示，2015年，可再生能源補貼欠帳補貼已近300億元，這還不包含地方政府拖欠的垃圾處理補貼。

　　為了扭轉這種局面，中央直屬部門從2015年開始頻頻發聲，在多數業內人士看來，數十年的末端治理思路，伴隨著直屬部門的頻頻發聲，管理思路變革已迫在眉睫。

　　2015年9月10日，分析機構「國務院發展研究中心環境資源研究所」（以下簡稱國發中心）等機構，頒布《環境保護與綠色城鎮化》等報告中，提出十二五期間垃圾分類面臨的難題是鄰避效應的根本。這份報告同時闡述了「十三五，以再生利用為前提的方案。」據相關人士分析，國發中心選擇在十二五末期發文，主要是從中央導向，為了即將發布的兩網融合進行鋪墊，也是呼應剛剛頒布的我國《國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》，該規劃中明確提出，健全再生資源回收利用網絡，加強生活垃圾分類回收與再生資源回收的銜接。

　　到了2016年6月，國家發改委、住建部聯合出台的「《垃圾強制分類制度》徵求意見稿」。該意見稿要求，到2020 年底，重點城市生活垃圾得到有效分類，垃圾分類的法律法規和標準制度體系基本建立，生活垃圾回收利用率達到 35%以上。

　　儘管這次政策帶來的樂觀的情緒很快消失的無影無蹤。「本身是個強制分類制度，但指導思想偏偏寫個『鼓勵為主、強制為輔。』」多位業內人士表示。但由於政策本身由央財經領導工作小組（以下簡稱中財辦）主導，這被認為是中央再一次垃圾管理由末端治理向源頭分類管理思路上的轉變，也是對末端治理思路的弱化。

　　「事實上，中央精神落實仍然需要時間，畢竟已經多年形成的體系，並不容易打破」。相關人士表示。

　　新的希望被寄托在剛剛提出的「兩網融合」上，即「再生資源回收與網際網路的融合」。在中央政府的主導下，一個出乎意料的結果是商務部流通業發展司與住建部城市建設司成為「兩網融合」的主要推進部門。也就是說，在垃圾發電規劃部門仍然是住建部，環境監管部門仍然是環保部。但商務部的突然切入，是不同思路的管理部門之間的首次合作，本身微妙的部委關係，變得更加微妙起來。

　　有業內人士認為：「垃圾發電焚燒環節相對壟斷，但源頭分類還是有很大的市場空間。商務部主導根本還是希望通過市場導向。調整延續近30年半計劃經濟的管理思路，但這必將稀釋十餘年盤根錯節的利益糾葛與形成慣性的管理思路，這恐怕還有很長的路要走。」

　　市場經濟VS制度缺失

　　如今，源頭分類已成當業界的普遍呼聲。然而，規劃、財政甚至監管部門已經把「可再生能源補貼」的定價方式變成了宏觀調控手段，需要哪個產業發展，就不惜以萬億補貼推動，一方面形成了巨大的財政負擔，另一方面，阻礙了垃圾發電市場化產業相對扭曲。

　　多位業內人士表示，一座垃圾廠背後，有諸多看不見的隱形補貼。目前，顯性補貼包含電價、垃圾處理費，隱形補貼包含土地免稅、對海外設備進口享受的稅費減免、發改委專項資金以及亞行的貸款，事實上，無論是光伏、風電還是電動汽車，補貼本身是一種行政手段，也是計劃經濟的特定產物，阻礙市場經濟的掣肘。

　　實際上，任何一個國家都在經歷著行政手段向市場手段轉向的過程。不久前，2014年，德國修改了《可再生能源法》，取消了本國生物質的建設補貼。中國國內也頻繁出現在不久之後取消可再生能源補貼的消息。任何一個產業，不僅僅是垃圾發電、包括其它可再生能源也是要走向市場化運作。這才是良性、健康的產業環境。」

　　但在市場化運作之前，我們不可否認當下法律制度的缺失成為源頭分類的掣肘。作為環境監管的主導部門，環保部華北督察中心曾經撰文稱：作為固體廢物管理，特別是造成較大社會、環境影響的的危險廢物監測的規定，當下仍然十分初級。其一，按照《固廢法》規定，廢物貯存、利用、處置等防治設施必須與主體工程同時通過「三同時」驗收。然而，在項目事前、事中監管中，均沒有明確提出將危險廢物貯存場所作為一個排放源開展環境監測的要求。其二，對於固體廢物管理規範化的判斷，主要是信息統計、貯存、申報、運輸等是否達到相關法律法規或政策要求，基本上靠主觀判斷，發揮自由裁量，監測指標所占比重很少，缺少類似於水、氣、聲排放標準的客觀評價依據。其三，固體廢物並非達標排放管理，而是以風險管控為主，對於現場管理人員的素質和能力要求較高，容易出現法律的嚴肅性與實際監管的粗放性不相吻合的情況。

　　目前，環保部門對垃圾發電的監管，主要以環境影響評價來體現。「但環評是個事前預測的機制，它適合比較穩定的污染排放源，對於垃圾發電廠，不妨試點排污許可證取代環評。因為排污許可證能根據不同工況，實時反映垃圾焚燒廠的排放數據。」宋國君表示。

　　毛達認為：「推行源頭分類，仍然需要法律強制推動，很多國家都實行、不分類不收、不分類承擔法律的做法，所謂的『強制分類』應該體現到這方面。」

　　備受期待的兩網融合尚處於概念階段，如何將兩網融合落地，關鍵是以市場化為導向捋順當前的產業，改革的關鍵改變就是要在可競爭的固廢資源化利用和可再生資源回收領域引入競爭，在自然壟斷的焚燒與發電上網環節加強政府監管，構建「市場化源頭分類、末端處理行政化」的行業結構，這不僅是大部分國家的做法，也是體制改革時所設定的目標。

　　商務部流通業發展司處長李嘉健提建議：「在收集環節。設置生活垃圾收集容器時要考慮到回收的便利，儘量避免進入垃圾清運體系，提高資源回收利用率。在運轉和分揀環節。探索利用廢舊商品回收車，實現可回收物的收集。在處理環節。將廢舊商品分揀中心和加工處理基地與垃圾末端處理設施聯合建設，提高資源回收率。」

　　在源頭分類完全實行市場化之前，以補貼撬動未嘗不是一種有效的促進途徑。譬如廣東省在試點對於造成污染的垃圾焚燒發電廠將取消其享受的補貼政策，並將垃圾焚燒補貼逐步轉向垃圾分類補貼。台北設立了分類回收基金鼓勵源頭分類。

　　總體而言，業界普遍認為垃圾發電市場體制經過10多年的發展，所存在的問題已經嚴重製約了市場的健康發展。但實際上，把成本控制到最優狀態，實現利益最大化是任何一個從業者都追求的目標。而實現這個目標的關鍵離不開政策的推動和環境監管，如何打破現有體制實行市場化的源頭分類無疑將是實現循環經濟重點所在。更多最新垃圾發電行業分析信息請查閱中國報告大廳發布的《垃圾發電行業市場調查分析報告》。