合理規模的工業用地有助於城鎮化發展

　　據宇博智業市場研究中心了解，現代城市的形成和發展以工業化為主要推動力，工業用地作為城市工業活動的載體具有重要意義。通常認為地方政府存在著兩種不同的供地行為，一種是較緊的城市住宅用地和商業用地供應，以維持相對稀缺的狀態;另一種是通過較為低廉的工業用地出讓價格來保持招商引資競爭力，吸引工業企業投資。有些學者認為不同的供地行為導致了工業用地價格嚴重偏低，擠壓了居住用地的供給，造成居住用地供應不足。與此相應的政策建議就是減少工業用地的供應，提高居住用地的供應比重。但是需要思考的是，既然居住用地出讓價格遠遠高於工業用地，如果地方政府從居住用地出讓獲得的收益遠遠大於工業用地出讓的收益，地方政府為什麼還要供應大量的工業用地呢?因此，需要深入分析地方政府「低價」供應工業用地的動機和收益。

　　我國城市用地結構及其變化

　　根據《中國城市建設統計年鑑》公布的數據，2011年在我國城市用地結構中規模占比較大的依次為居住用地、工業用地和公共設施用地，分別是31.5%、 20.9%、12.2%。從1991年到2011年，在這20年內居住用地比例基本穩定在32%左右，工業與倉儲用地的比例有所下降，從31%下降到 25%，這一比例在2000年以後基本維持在25%的水平，變動較小。道路廣場用地的比例迅速上升，從1991年的5.64%上升到2011年的 11.33%，這反映了追求城市形象、修建大廣場和寬馬路的現象較多。綠地的比例從5.62%上升到10.66%，公共設施用地比例從8.86%上升到 12.17%，與我國城市綠色生態空間、公共設施建設有所改善的情形一致。

　　2011年工業與倉儲用地的比例共計24.6%，雖然占比要小於居住用地，但與其他國家相比，我國城市工業用地面積占比偏高，遠高於國外15%的水平，這也是通常認為工業用地占比偏高的重要依據。

　　根據《中國國土資源年鑑》和中國土地市場網發布的全國土地供應數據，我國工礦倉儲用地供應量最大，住宅用地的供應近年來增長最快。按照國土資源部2004 年71號文件，從2004年8月31日起，全國房地產經營性土地一律實行「招拍掛」出讓，房地產經營性土地出讓持續增長。2004年—2010年之間年均供應的工礦倉儲用地在10.7萬公頃左右，約是住宅用地的1.7倍。但居住用地的年均增長率為15.3%，工礦倉儲用地的增長速度為9.3%，均低於全國土地供應總量、居住用地及其他用地供應的增長速度。

　　在全國土地供應中，工礦倉儲用地占全年土地供應的比重呈下降趨勢，比重從2004年的51.4%下降到2010年的35.7%，而住宅用地的比重則穩中有升，達到26.7%，住宅用地和其他用地的供應量正在接近工業用地的供應規模。

　　地方政府大量出讓工業用地的動機

　　過去30年，大量相對低廉的工業用地支撐了我國的工業化進程，2000年到2012年，全國綜合地價水平、商業地價水平和居住地價水平年均漲幅分別是 10.04%、11.40%和14.42%，工業地價水平年均漲幅僅為3.35%。相比於快速上升的綜合、商業、居住地價，工業地價漲幅雖然有限，但全國工礦倉儲用地占建設用地供應的比重依然多年連續超過35%，地方這一行為偏好的背後有四大動因：

　　地方政府強烈的發展訴求

　　工業是推動城市發展的重要力量，無論是北京、上海、廣州這樣的大城市還是中小城市，城市的穩定發展都離不開產業支撐。地方政府為了集聚人氣、提供就業、獲得未來稅收並帶動其他產業，需要保持對工業用地的供應。

　　工業用地的可替代性強，導致「低價」競爭吸引投資

　　對於大多數工業企業來說，對土地區位的要求並不苛刻，與因區位差異導致土地價格大有區別的商住用地不同，工業用地的可替代性大得多。工業用地市場是大區域性的競爭市場，在一個競爭的市場中， 自由流動的資本必然會尋找那些成本最低的區域。即使像北京、上海、廣州這樣的城市之間，也存在很強的競爭性，這讓地方政府不得不競相降低土地價格，以低地價甚至零地價來吸引工業企業投資落戶。

　　工業企業給地方政府帶來長期收益

　　政府從出讓工業用地的行為中獲取的收益有兩部分：一是一次性收益，包括土地出讓金和稅費，其中土地出讓金是對土地地租的資本化反映，對於工業用地來說，這部分收益較小，有的地方甚至願意提供各種優惠，成為實際上的無償供地;二是可持續的長期收益，主要包括工業增值稅收入、企業支付勞動者報酬、解決新增人口就業、帶動其他產業創收等，其中增值稅收入和勞動者報酬直接對政府的財政運行產生影響，其餘則可視為很難量化的社會經濟效益。相比之下，城市住宅用地的出讓價格雖高，但這是一次性的收入，政府沒有可持續的收益;商業用地雖然也有長期收益，但需要一定的人口規模與居民收入水平作為支撐。因此，工業用地出讓給地方政府的收益是包括了一次性收益和長期收益在內的綜合收益。

　　地方利益最大化，工業用地使用存在大量獲利甚至尋租空間

　　地方政府?穴尤其是二三線城市?雪出於土地收益、稅收和勞動力等地方收益最大化的考慮，依然存在以擴大內需、促進經濟增長為名在工業用地出讓中違反供地政策、用地標準和國家產業政策搭車用地、藉機圈地的行為。近期，一些地方出現以工業企業科技研發、新建總部及物流倉儲等名義供應工業、倉儲用地的現象。一些企業名義上為發展工業，以低價獲得工業用地，實則在項目分期建設中興建研發辦公樓用於商務辦公經營出租，建設企業職工住房、人才公寓等，這些改變土地使用用途的「擦邊球」行為獲利空間巨大;另一些有能力「綁架」政府的大型企業以尋租動機獲取工業土地，等待城市發展后土地被重新徵用並改變使用性質為商業或住宅用地，這些圈占了土地的地產商有的只需繳納很少的出讓金，有的則憑藉工業廠房的拆遷獲得相當豐厚的賠償。因此，在工業用地出讓及使用監管中，地方政府和工業企業相互之間始終是一種微妙的關係。

　　我國土地出讓結構調整的方向

　　在我國城市存量用地結構中規模占比最大的為居住用地，其次為工業用地。在增量上，我國工礦倉儲用地供應量最大，而住宅用地供應量隨著增長加快正在趨近於工礦倉儲用地供應量。地方政府以工業化推動城鎮化發展的強烈訴求、工業用地大區域性競爭市場的特性、工業企業所能帶來的長期收益是地方政府「低價」出讓工業用地的主要原因。

　　除了工業用地出讓價格，應該看到地方政府從工業用地出讓中獲得的長期收益，若將工業用地未來的稅收與勞動者報酬進行貼現，政府獲得的綜合收益可能遠高於居住用地。既然工業用地較低的出讓價格市場可接受、地方政府還「有利可圖」，那麼工業用地「地價扭曲」的說法則不一定成立。

　　對於地方政府而言，土地儲備制度讓政府可以控制土地供應進出的閥門，既然工業用地收益高於居住等其他用地，而居住用地又可以通過稀缺性維持高價，那麼政府的確存在雙重動機來做出「充分供應工業用地、控制供應居住用地」這樣的行為。但由於工業用地「擠壓」造成居住用地「客觀供應不足」的說法並不準確。相反，保持一定規模的工業用地有助於提高城鎮化的產業支撐能力。

　　因此，很多人認為應當矯正工業用地的「價格」扭曲，減少工業用地的供應量，增加居住用地供應量，以此優化城市用地結構。但應該看到地方政府偏好出讓工業用地有其合理性，居住用地供應緊張不完全是工業用地的擠壓造成的，僅僅進行城市存量用地的內部結構調整是不經濟的，重要的是保證合理的供應量，尤其是在保證工業化發展剛性用地需求的前提下，加大居住用地供應。只有滿足各種用地的合理需求，用地結構才能達到合理的狀態。

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