中國水污染防治修正案（草案）審議：加大公眾參與力度

　　日前，第十二屆全國人大常委會第二十五次會議分組審議了《中華人民共和國水污染防治法修正案（草案）》。

　　此次新修訂的《水污染防治法修正案（草案）》以水環境質量改善為核心，堅持保護優先、預防為主、綜合治理、統籌協調，系統考慮水資源、水環境和水生態，地表水與地下水並重，綜合運用行政、司法、經濟等多種手段。突出的修改內容有兩個方面，一是與《環境保護法》進行了有效的制度銜接，二是全面落實《水污染防治行動計劃》的內容，把《水污染防治行動計劃》中的很多內容變成了法律規定。常委會組成人員和部分人大代表對修正案提出了修改意見和建議。

　　防治責任怎麼落實？

　　實施黨政同責、一崗雙責，加大追責力度

　　賈春梅（全國人大代表）說，修正案針對落實各方責任，重點完善了兩方面規定，其一是落實政府及有關部門責任，加大水環境質量目標考核評估和追責力度，實施黨政同責、一崗雙責。其二是明確了排污單位主體責任，要求其按證排污、依法開展自行監測記錄、定期執行報告、公開相關信息，採取有效措施防止、減少水污染，並依法承擔責任。

　　建立河長制有利於落實主體責任

　　周天鴻委員說，修正案第16、17、18三條分別對政府在水污染防治中承擔的責任作了修改，建議加上「在跨區域河流中推行河長制」。這是國家層面水污染防治的頂層設計之一，對跨域河流整治起到了很好的作用。

　　梁勝利委員說，建議將河長制相關內容寫入水污染防治法。河長制的實質就是明確河道管理的責任問題，明確「由各級黨政主要負責人擔任『河長』，負責轄區內河流的污染治理」。

　　張平副委員長說，建立河長制有利於明確落實主體責任，協調整合各方力量，完善水治理體系，對於保護水環境，包括水污染防治是一條非常重要的組織保證，建議把建立河長制的內容補充到水污染防治法中。

　　陳竺副委員長說，建議總則部分充分吸收《關於全面推行河長制的意見》精神，進一步強化黨政同責和屬地責任，協調整合各方力量，構建政府、企業、社會共治的水污染治理體系。

　　地下水污染要問責不作為行為

　　楊衛委員說，目前一個主要的問題是地下水的污染，建議一是第38條提及化學品生產企業、加油站等可能產生地下水污染的問題。現在開發頁岩氣或者通過壓裂的方式開採石油使用的壓裂液造成的地下水污染量大面廣，是我們將要面對的一個非常嚴重的挑戰，在這方面應該在法律上明確，有關專業部門要對其進行評估。二是第43條通過相關企業對地下水進行監測，這僅是一種自律性的措施。各縣以上人民政府應該對他們管轄區域的地下水情況進行監測。地下水的情況變壞了，應該對政府行政上的不作為進行問責。

　　加大公眾參與的力度

　　莫文秀委員說，水污染防治法構建公眾參與制度，一方面是政府在水污染防治規劃評價、監督及處罰決策中，要充分聽取社會公眾的意見、建議，為科學決策和民主決策提供依據，以保證決策的科學性和民主性。另一方面是水污染行為後果影響面廣，加害主體難以明確，加害行為具有持續性和反覆性，與當地公眾切身利益休戚相關，建議這次修法進一步體現防治水污染取得社會公眾的支持和參與。

　　發揮檢察機關的作用

　　賈春梅說，建議在修正案中增加如下規定：（1）檢察機關提起、參與民事公益訴訟的規定：「對損害社會公共利益的污染水體的行為，檢察機關可以支持符合法定條件的社會組織依法進行民事起訴，必要時，也可以直接向人民法院提起民事訴訟。」（2）檢察機關對行政執法活動實施法律監督的規定：「檢察機關在履行職責中發現環境保護主管部門或者其他依法行使水污染防治監督管理權的部門違法行使職權或者怠於行使職權，應該督促其糾正，有關部門應當予以糾正。」（3）檢察機關提起行政公益訴訟的規定：「檢察機關經依法督促後，環境保護主管部門或者其他依法行使水污染防治監督管理權的部門仍不予糾正，損害國家利益或者社會公共利益的，檢察機關可以向人民法院提起行政訴訟。」

　　如何確保飲用水安全？

　　飲用水管理部分應該獨立成章

　　沈春耀委員說，這次修法把飲用水的安全保障制度加強了。飲用水水源保護區制度方面的內容拓展了。建議關於飲用水部分單獨成章或者成節集中地規定。現在飲用水問題比較多，特別是農村飲用水安全問題，解決飲用水安全問題是頭等的民生大事。飲用水管理部分應該進一步凸顯出來。

　　明確相關部門的管理責任

　　郭軍（全國人大代表）說，這一稿對飲用水增加了比較多的內容，但也有一些問題。比如第67條提出要飲用水供應單位做好取水口和出水口水質檢測工作。這裡有一個概念要明確，出水口在哪？是自來水廠的出水口還是管網的出水口，出水口不明確，責任就不明確。

　　定期公布飲用水安全狀況信息

　　羅亮權委員說，第68條應該修改：一是飲用水的安全狀況應該定期公布，二是實事求是地向社會公開。

　　郭軍說，北京今年才開始按季度公布，這一方面上海做得好，前年發布一個手機APP「阿拉自來水」，公布水廠每日出水信息，半月、半年的出水信息，讓老百姓喝上放心水。

　　利用社會資源參與檢測

　　郭軍說，現在包括大城市飲用水檢測都存在能力不足的問題，但是我們有很好的社會資源，這裡應該規定政府可以採取購買的方式，利用社會資源對飲用水進行檢測。

　　怎麼落實流域生態保護補償制度？

　　進一步對流域補償制度作出相應的規定

　　沈躍躍副委員長說，建議對流域生態保護補償制度作出進一步規定。同時要進一步對流域水環境保護標準、統一監測、共享數據、共治共管方面提出要求，以解決流域管理難度大的問題。

　　鄭功成委員說，第17條增加了「重要的江河湖泊建立水環境的聯動協調機制」，但聯動協調機制最終還是要有相應的生態補償機制來支撐才會有效。如上游對下游造成污染，沒有上游對下游的生態補償、沒有對上游致污的懲罰機制，那一定是以鄰為壑的，所以聯動協調機制還必須以生態補償機制、賠償機制甚至是懲罰性的賠償機制為基礎，這樣才能使協調機制有抓手，否則效果不會太理想。

　　鼓勵採取多元的、橫向的、市場化的生態補償方式

　　吳青（全國人大代表）說，考慮到未來生態補償可能採取的橫向生態補償以及市場化生態補償等多元生態補償方式，建議對生態補償條款作出前瞻性的修改，修改為：「國家鼓勵採取多元的、橫向的、市場化的生態補償方式，建立健全對於飲用水保護區區域和江河湖泊水庫上游地區的水環境生態保護，以及跨界河流污染治理補償機制。」

　　需補上農村水污染防治短板

　　地方政府負有直接責任

　　董中原委員說，建議第49條修改為：「國家支持農村污水、垃圾處理設施的建設，縣級以上地方人民政府應當對轄區內農村污水、垃圾處理設施的建設進行統籌規劃，制定全面覆蓋農村居民需求的農村污水、垃圾處理設施建設的長期工作計劃和年度建設目標;縣級人民政府的有關部門和鄉鎮人民政府對建成投入使用的農村污水、垃圾處理設施的正常運行承擔監督管理責任。」這樣修改的理由是，農村污水、垃圾處理設施建設不僅關係到水污染預防和治理，也關係到農村整體環境的治理和農民生活水平的改善與提高，關係到農村的整體經濟社會發展前景，因此國家應當全面支持;地方政府在防治水污染方面負有直接責任，應當統籌規劃、拿出切實可行的年度建設計劃和長期工作目標，逐步穩健推進，最終實現全覆蓋。這不僅對防治水污染意義重大，對推進城鄉一體化建設也將具有特別重大的意義。

　　確保必要的人員和經費

　　謝旭人委員說，農村生活污水、垃圾處理工作是水污染治理重要內容，直接關係到農村環境保護，是農村人居環境建設亟待解決的問題，必須高度重視農村污水和垃圾處理工作。不僅要建設處理設施，而且要建立日常管理機制，安排必要的經費人員，落實具體運行工作，只有這樣才能真正促進農村水污染防治和環境保護。

　　衛留成委員建議將農村飲用水問題單獨列兩條：一是縣級以上地方人民政府應當合理安排布局農村飲用水水源，有條件的地方可以把城市的管網延伸。二是同時強調縣級以上人民政府要採取得力措施，確保農村飲用水安全。

　　應加大對違法行為的處罰力度

　　建議大幅度提高罰款的金額

　　謝旭人委員說，修改稿第78、81、85、87條都涉及罰款，所有的罰款金額都太低了。這樣違法成本就很低，缺乏法律應有的震懾力，建議大幅度提高罰款的金額。

　　楊震委員說，第89條，對造成一般或者較大水污染事故的罰款按照直接損失的20%，重特大的罰款按照造成直接損失的30%，這和原來法律是一樣的，除了把污染清除以外，罰款應該加重，根據情況提高到50%到100%，這樣加大違法的成本，對改善環境相信會有很大的好處。

　　謝小軍委員說，關於第87條，認為所規定的處罰的程度輕了，因為飲用水直接關係到人民的健康乃至生命的安全，而該條規定不符合國家標準的只處2萬元以上20萬元以下的罰款，應該更加嚴厲。

　　鄭功成委員說，如果沒有更嚴格的懲罰，必不可達到法律追求的水污染防治目標，包括將排污費、環境保護稅真正用於防治污染、保護生態環境等。輕微的懲罰實際上是在默許和縱容污染。

　　制定更為合理有效的罰款機制

　　修福金委員說，目前的罰款都是規定了具體的額度，但對於水污染案件，許多污染行為造成的危害程度不一樣，用法律規定簡單的數額不能做到全覆蓋，如何罰款，如何做到罰款公平，應當有一個具體罰款數額的計算方法，才能夠顯得更加完整。

　　王明雯委員說，目前採用的處罰力度對大型企業和個體工商戶、小微企業是同一個罰款標準，可能對小微企業來講打擊力度過大，這些數額對大型企業來講又打擊力度不夠，建議細化一下，針對不同的情況制定一個更為合理有效的罰款機制。

　　賈春梅說，法律中罰則部分的罰款幅度太大了，比如修正案第78條2萬到20萬元，79條10萬到100萬元，第81條、第85條1萬到10萬元、5萬到50萬元，還有1萬到100萬元，感覺罰款的幅度太大了，可能導致在執法過程中自由裁量權過大，執法結果的公平性就難以保證。建議在修改過程中對罰則部分再進行細化和研究。

　　情節嚴重的違法行為應追究刑事責任

　　劉藝良（全國人大代表）說，第78條、第79條提到如果違反本法規定，都處以一些罰款，但罰得太低。既然罰款是一種處罰手段，如果是有意違法的話，要讓之付出更高的低價。除此之外，情節嚴重的違法行為還要考慮追究刑事責任，增加更高的代價。建議明確規定檢察機關有權提起參與水污染公益訴訟和對相關行政處罰活動實施法律的監督。

　　向水體排污應以禁止為原則

　　不能讓企業形成得到許可證就可放心排污的錯覺

　　國務院《控制污染物排放許可制實施方案》明確了到2020年，完成覆蓋所有固定污染源的排污許可證核發工作。此次提請審議的《水污染防治法修正案（草案）》特別增加了涉及《控制污染物排污許可制實施方案》的內容。在分組審議中，一些代表和委員認為排污許可制應該重在加強對污水的處理和回收利用上，而不能讓企業形成得到許可證就可放心排污的錯覺。

　　閆小培委員說，向水體排污應該以禁止為原則，許可為例外，而不應該僅僅以環評作標準。最重要的是在禁止的前提下，制定明確、透明的國家標準，而且要實行定期許可制度，應該建立執行統一透明的許可標準和定期許可制度。

　　嚴以新委員說，建議將第22條第4款加上「排放單位超過許可證標準排放的，許可證即自動失效」。理由是：排污難以解決的原因之一，是缺乏可執行、可操作的統一標準以及長期持續的有效監管。首先，應該明確地區性的總排放標準，實行宏觀的量化控制。其次要根據排放物的性質、排放指標、排放量實行微觀控制，並輔之以有效的監督，確保不使許可成為違法排放的保護傘。

　　含有毒有害污染物的工業廢水不得排入污水處理廠

　　吳青說，實踐中有很多企業是將有毒有害廢水通過污水處理系統進行處理的，按照環保稅法規定，工業集聚區的企業將廢水通過工業集聚區的污水處理廠進行處理的，不繳納環保稅。因此可以設想，大量工業園區工業集聚區的企業可能會選擇將廢水排到工業集聚區的污水處理廠，這樣既避免了自行處理污水，同時也免交了環保稅。建議對修正案第43條第一款修改為：「排放工業廢水的企業，應當採取有效措施收集和處理產生的全部廢水，防治污染環境。含有毒有害的水污染物的工業廢水應當按照危險廢物處置要求進行分類收集和處置，不得稀釋排放，不得排入污水處理系統或污水處理廠進行處理後排放。」

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