2016中國建築陶瓷行業相關政策法規分析

　　我國各行各業的經濟發展幾乎都離不開政治，所以有政治經濟學一說。建築陶瓷行業也是如此，特別是在「十一五」期間，整個國家在節能減排方面對外作了具體的承諾，對內提了具體的指標，下放到地方，幾乎是層層加碼分配給基層政府。

　　在這樣的政策背景下，建築衛生陶瓷行業「誕生」了兩個非同一般的強制性國家標準：《建築衛生陶瓷單位產品能源消耗限額》與《陶瓷工業污染物排放標準》。這期間，國家發改委發布《陶瓷行業清潔生產評價指標體系》、《能源管理體系要求》（GB/T23332-2009）等。「十一五」期間發生的佛山陶瓷產業轉移也完全是在當地政府2008年一次性出台三個政策文件的「指導」下進行的，分別是：《佛山市陶瓷產業結構調整評價指導方案》、《佛山市陶瓷產業扶優扶強若干政策措施》和《佛山市陶瓷產業發展規劃（2008～2015）》。最近各地方政府興起的「煤改氣」的策略，同樣是從政府層面出發，對行業的發展將帶來什麼影響，頗受關注。還有正在徵求意見的《建築衛生陶瓷行業准入標準》等等。

　　尹虹博士將詳細介紹近幾年陶瓷行業頗具影響和爭議的政策法規，並且深入解讀這些政策法規給建陶產業帶來的影響，並指出未來國家可能還將出台哪方面的政策，為行業企業指明發展方向。

　　《建築衛生陶瓷工業「十二五」發展規劃》

　　《建築衛生陶瓷工業「十二五」發展規劃》是2011年11月8日國家工業和信息化部正式發布《建材工業「十二五」發展規劃》的一部分。說起來是建築衛生陶瓷工業首次進入國家戰略發展層面，「十二五」是指2011—2015年，《「十二五」規劃》到2011年年底才出台，至少遲到了一年，自是不同尋常。官方、媒體大多好評如潮，喝彩聲一片（大有受寵若驚之感覺），陸陸續續出台的解讀報告也都很正面。

　　《「十二五」規劃》共3000多字，有一個不到200字的「指導思想」，其中為眾多專家津津樂道的就是「加快轉變發展方式，立足國內市場需求」。首先在《「十二五」規劃》中，建築陶瓷與衛生陶瓷發展規劃共用一個指導思想就有失偏頗，這麼多年來，建築陶瓷最多僅10%的產品出口，90%的產品都是國內銷售，這個算不算立足國內市場呢？而衛生陶瓷產品一般都在30%以上，2010年我國衛生陶瓷產品出口比重占30.65%;2009年34.70%;2008年36.54%;2007年38.61;2006年41.94%。在「十一五」期間，沒有建築衛生陶瓷工業「十一五」發展規劃的指導下，衛生陶瓷產品出口比重整整下降超過10%，算不算向著「立足國內市場需求」的方向在前進，現在有了「立足國內市場」的規劃指導思想，有望在「十二五」期間再下降10%的出口比重嗎？（《「十二五」規劃》在「需求預測」中寫到：「預計2015年國內建築陶瓷磚需求量約90億平方米，衛生陶瓷需求量約1.6億件。加上產品出口量，預計到2015年建築陶瓷磚產量將達到95億平方米，衛生陶瓷產量2億件左右」。就是說陶瓷磚出口5億平方米，衛生陶瓷出口4000萬件。）就因為「立足國內市場需求」的指導思想，根據「需求預測」，「十二五」期間我國建築陶瓷磚出口將由2010年8.6億平方米下降到5億平方米;衛生陶瓷出口將由2010年的5412萬件下降到4000萬件，在整個「十一五」期間，年年出口超過5000萬件。到目前為止，「十二五」已經過半，這一規劃實現的可能不大，2012年我國的瓷磚出口已經超過10億平方米，傲視全球，占全國年產量約12%。2011年我國衛生陶瓷出口為5752萬件，2012年5513萬件，相對2010年都有增長，離規劃目標越來越遠。

　　《「十二五」規劃》中關於「主要目標」具體提出了：「建築衛生陶瓷工業增加值年均增長10%以上」，在產量僅增加3%—4%的條件下，產品的工業增加值要增長超過10%，我們的工業經濟學家應該幫手計算一下這意味著單位產品需要提高多少附加值，對以億計的建築衛生陶瓷產品是個什麼概念。

　　「主要目標」還具體提出：「全行業單位工業增加值能耗降低20%」（《「十二五」規劃》已經告訴我們，「十一五」期間，「建築陶瓷單位工業增加值綜合能耗累計下降25%，衛生陶瓷下降21%」），「十一五」整個國家萬元GDP能耗下降20%，執行過程中都是分解到各個地方政府，而沒有分解給行業，而這次作為國家級規劃，具體提出了「全行業單位工業增加值能耗降低20%」，是用這個指標來配合整個國家「十二五」期間單位GDP能耗下降16%，還是國家對這個行業提出了具體的要求？在所有的解讀中都沒有見到這些實質性的解讀。到了具體一個行業任何指標要下降20%都絕非易事，更何況都是在「十一五」期間已經下降了20%以上的基礎上再下降20%，會不會因此為我們行業自己套上一個緊箍咒，當然這取決於《「十二五」規劃》有多少行政法律意義，最後如何考核驗收。「十一五」期間的節能20%大多是通過產業結構調整來完成的（大多是行政化手段），具體到了一個行業還有多少結構可以調整，不至於所有的陶企最後都要辦配件廠來提高總產值及工業增加值來提高單位能耗指標的分母值，以變通滿足這個規劃的能耗要求。

　　「主要目標」中還提出，「生產過程產生的固體廢棄物利用率達到70%」，但在「發展現狀」中卻沒有「十一五」固體廢棄物的利用數據。以目前的技術水平，建築衛生陶瓷企業應該很難完成這個指標，如果廢棄物利用率能達到70%，完全可以提高到80%或90%以上。

　　「主要目標」還提出進一步降低氮氧化物等污染物的排放量，其實2010年10月1日開始實行的強制性國家標準GB25464-2010《陶瓷工業污染物排放標準》已經對此作出了嚴格限定，但是關於氮氧化物的排放，目前絕大部分陶企還是一頭霧水，連最基本的檢測手段、改進措施都是一無所知，面對這樣的標準與規劃內容大部分陶企可能更多的是手足無措。

　　規劃僅僅是規劃，規劃終究是規劃，不知道具體陶企對《「十二五」發展規劃》有多少關心，可能我們的陶企並不在意《「十二五」規劃》對行業前景有多少前瞻性，對行業發展有多少指導性（哪些市場最後會告訴我們），可能更多是關心有沒有太多的法律約束性。

　　《建築衛生陶瓷單位產品能源消耗限額（GB21252）》

　　《建築衛生陶瓷單位產品能源消耗限額（GB21252）》2007年底發布，2008年6月1日實施，2013年4月22日建築衛生陶瓷標委會完成修訂後的審議，2003年7月17日國家能源標委會通過評審。新的《能耗限額》即將發布實施。

　　作為2007年版與即將執行的新版《能耗限額》標準的審議主持人，曾多次在公開場合及私下表示：「對於《能耗限額》標準的限額是以每噸產品作為基準，而不是以萬元產值（價值）作為基準感到非常遺憾，與『十一五』期間國家每年萬元GDP能耗減低4%的預期目標也不匹配」。《能耗限額》標準實施五年的經歷，清楚表明以每噸產品作為基準，根本不符合建築陶瓷的實際情況，原有的《能耗限額》標準與國家竭力推行的瓷磚薄型化也是相悖的。

　　新版《能耗限額》標準的修訂，用了差不多兩年的時間。主要修訂就是將原版的陶瓷磚每噸產品作基準修訂為產品面積作基準，限額上用25公斤一平方米換算成面積，再將限額指標嚴格10%。一個問題就是在證明用每噸產品作基準被證明不適宜的情況下，是用產品面積還是用產值作基準這個問題爭論，如果從淘汰低附加值產品的概念出發，顯然用單位產值作基準更有利於產業導向，但是「決定」政策的領導認為單位產值不具備操作性呢。

　　《能耗限額》標準已經在我們這個產品個性化很強的行業實本文來源於華夏陶瓷網施了五年，給行業的發展帶來些什麼作用？我們應該認真地思考這個問題，陶瓷磚行業有的企業僅生產10多元一平方米的產品，有的生產過千元的產品，有的用墊板生產，有的將購買粉料，有的將拋光工序置於其他企業，各種情況千差萬別，這樣的《能耗限額》對設備簡陋的陶企毫無約束作用，如果用這個《能耗限額》標準淘汰20%的陶企，究竟會淘汰什麼的陶企，值得深思。國家標準，應該更多的是講究其科學性、技術性、實用性與可操作性，公平適用於所有的企業，而不是像一把利劍懸在行業上空，鋒利無比，嚴格苛刻，要斬誰的時候，無處可逃，不斬誰的時候，放任自流，形同虛設。「國家標準」不應過多地講究其政治性，「強制性國家標準」更應如此。

　　《陶瓷工業污染物排放標準》GB25464

　　國家標準GB25464-2010《陶瓷工業污染物排放標準》是由環境保護部2010年9月10日批准，2010年9月27日發布，2010年10月1日實施。是一個由環境保護部與國家質量監督檢驗檢疫總局共同發布的強制性國家標準。《陶瓷工業污染物排放標準》規定了陶瓷工業企業的水和大氣污染物排放限值、監測和監控要求。顯然這個「十一五」末出台的強制性國家標準與國家「十一五」期間的節能減排政策導向密切相關，與另一個陶瓷行業的強制性國家標準GB21252《建築衛生陶瓷單位產品能源消耗限額標準》具有異曲同工之背景。

　　GB25464-2010《陶瓷工業污染物排放標準》是一個強制性的國家標準，理論上來講這是一個所有陶企都必須遵守與實施的標準，但其中部分限額（如：氮氧化物濃度、顆粒物排放濃度等）已經超出了目前陶企的管理技術能力，可能會嚴重影響該標準的全面實施，期望看到該標準的適度調整或修訂，不要讓該標準淪為某些職能部門的行政「工具」（查你，你就違規，不查你，也可以相安無事）。標準（特別是強制性標準）要實施，就應該全面實施公平執行，才能體現現代社會公平公正的基本原則。

　　《外牆飾面磚工程施工及驗收規程》

　　根據2011年年底的《全國瓷磚產能報告》全國現有外牆磚陶瓷生產線608條，外牆磚產品占整個陶瓷磚產品的比例16.13%，針對2011年87.01億平方米陶瓷磚的年產量，我國外牆磚年產量達14億平方米，這個14億平方米產量相當於世界第二大陶瓷磚生產國巴西與第三大生產國印度兩國2011年的各種陶瓷磚總產量之和。但是長期以來，「外牆磚的使用與如何使用」始終是困擾行業的兩大問題，而且這兩大問題不僅涉及陶瓷行業自身，而更多地涉及建築行業及其他部門。

　　是否允許使用外牆磚？特別是高層建築，不僅長期爭論，而且不少地方已經有明文限制與禁用的規定。其實國家有行業標準JGJ126-2000《外牆飾面磚工程施工及驗收規程》，既然有標準可依，地方何以可以在行政法規上加以限制，所有的限制都是基於外牆磚時有剝落傷及行人，說到這些，估計大多人都會聯想到「因噎廢食」。

　　如何使用外牆磚？其實《外牆飾面磚工程施工及驗收規程》標準就是為了解決這個問題，言外之意外牆磚的使用已經不是爭論的問題了，但是一些地方政府就是不允許，不知道這種不允許是屬於政治、還是經濟、還是法律，估計更多的是政治。

　　2012年11月8日，由國家住建部主持的行業標準《外牆飾面磚工程施工及驗收規程》（送審稿）審查會議如期在浙江紹興舉行。修訂的JGJ126-2000《外牆飾面磚工程施工及驗收規程》將對外牆磚產品提出的重要修訂意見是「外牆飾面磚背面不得有粉狀材料（3.1.2）」。福建陶瓷磚產區30餘家外牆磚企業在福建陶瓷協會三家副會長單位的帶領下前往紹興密切關注《施工及驗收規程》審議的過程。據說攜帶了100多枚陶企的公章，如果必要，隨時準備在會議現場立即發表聯合聲明。福建外牆磚企業占全國外牆磚企業數量近9成，且95%以上的企業均採用無墊板燒成，產品背面都有粉狀材料。如果一旦規定了外牆磚背面不得含有粉狀材料的新《施工及驗收規程》通過審議的話，就意味著95%的福建外牆磚企業將面臨全線整改或關閉的命運，這可以說關係著福建產區外牆磚行業的生存。

　　行業標準JGJ126《外牆飾面磚工程施工及驗收規程》（送審稿）審查的最終結果是：將「外牆飾面磚背面不得有粉狀材料」的內容從第三部分（材料要求）調整至第五部分（施工要求），不知道是據理力爭，還是多方妥協的結果。

　　限制、禁止作為一種管理方法經常是最直接、最簡單甚至是最「有效」的，但也幾乎就是最不作為、最不負責的管理方法。「限制、禁止使用外牆磚」是如此，「外牆飾面磚背面不得有粉狀材料」也是如此。國家已有現成的行業標準JGJ110-2008《建築工程飾面磚粘結強度檢驗標準》，對建築工程飾面磚粘結強度有具體的規定，是否背面有粉狀材料的外牆飾面磚能夠達到標準規定的的粘結強度也屬於這個「不得有」的範疇？「從源頭限制」的行政措施與「從源頭限制」的技術措施都一樣，可能是最簡單的、最直接的、最有效的措施，同時也可能是最粗暴的、最無理的、最不作為的措施。

　　「煤改氣」會給行業帶來什麼影響

　　2010年福建晉江政府發文《晉江市陶瓷行業污染深化整治工作方案》（晉政文〔2010〕442號），下達了晉江市陶瓷行業限期淘汰煤氣發生爐使用天然氣的工作計劃。下屬鄉鎮紛紛發問承諾2013年9月底之前完成全部「煤改氣」工作計劃。

　　2012年10月廣東清遠市政府也出台了《推進陶瓷企業「煤改氣」工作實施方案》，類似的還有江西高安市政府、廣東肇慶、遼寧法庫、山東淄博，這其中好像是福建晉江與廣東清遠的動作最大，力度最強。

　　在我看來，一些陶瓷產區的地方政府強行要求所有陶企使用天然氣，主要是為了討好上一級政府，而罔顧陶企的生死存亡，是一切從源頭上抓起的簡單思維，是一種簡單粗暴的執政，是對已經驗收的大批清潔生產陶企的肆意踐踏。你可以提倡使用天然氣，你可以要求陶企達到必要的排放標準，而沒有任何理由強制所有陶企使用天然氣，顯然又是一種權力沒有邊際的表現。

　　事實上，強制所有陶企使用天然氣還存在著很多問題：如果經過一段時間後，全國仍有不少產區可以使用煤制氣，就意味著政府在正面製造行業的不公平競爭;如果大家都完成「煤改氣」，天然氣的供應是否能夠保證（當年夾江產區就是無法保證天然氣的供應，而有不少陶企轉用煤制氣），建陶產業是一個連續性生產的產業，如果因為斷氣（無法持續供應充足的天然氣）而造成的損失由誰來承擔負責;天然氣是被壟斷的，以後它的價格波動是依據什麼機制，誰來監督。

　　「煤改氣」，會有利於行業的發展提升嗎？千萬不要越改越生氣（實際上無法保證供應），越改越沒戲（削弱競爭力）。

　　更多值得關注與研究的產業政策與法規

　　2013年4月25日工信部發布JC/T2195-2013《薄型陶瓷磚》行業標準發布。2012年10月1日開始實施國家標準（GB/T 27969-2011）《建築衛生陶瓷單位產品能耗評價體系和監測方法》。工信部最近在其官網公開徵求對《建築衛生陶瓷行業准入標準（徵求意見稿）》的意見（2013年10月8日截止）。

　　2011年3月27日國家發展和改革委員會發布2011版的《產業結構調整指導目錄》，2011年6月1日起實施。其中與陶瓷磚行業相關的項目有：150萬平方米/年及以上、厚度小於6毫米的陶瓷板生產線和工藝裝備技術開發與應用（鼓勵類）;150萬平方米/年及以下的建築陶瓷生產線（限制類）;建築衛生陶瓷土窯、倒焰窯、多孔窯、煤燒明焰隧道窯、隔焰隧道窯、匣缽裝衛生陶瓷隧道窯（淘汰類）、建築陶瓷磚成型用的摩擦壓磚機（淘汰類）。

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