隨著預製菜行業的快速發展，其在餐飲市場中的占比逐漸增加，成為餐飲行業的重要組成部分。據相關數據顯示，2023年中國預製菜市場規模已達到4990億元，同比增長15.9%;2024年市場規模突破5600億元。預製菜不僅滿足了消費者對便捷餐飲的需求，也為餐飲企業降低了成本、提高了效率。然而，預製菜行業的快速發展也帶來了食品安全和消費者權益保護等問題。2024年3月18日，市場監管總局等六部門聯合發布的《關於加強預製菜食品安全監管促進產業高質量發展的通知》首次明確了預製菜的定義與範圍，為預製菜行業的法治化建設奠定了基礎。然而，預製菜行業的法治化建設仍需進一步完善，以保障消費者的知情權和選擇權，推動行業的健康發展。
《2025-2030年全球及中國餐飲行業市場現狀調研及發展前景分析報告》預製菜作為食品行業的一個新興領域，其特性與傳統食品有所不同。預製菜從原材料採購到消費者餐桌，涉及多個環節，包括食品添加劑選擇、成品包裝、冷鏈運輸等，任何一個環節出現問題都可能引發食品安全事故。此外，預製菜生產企業存在「小、亂、散」的問題，部分小城市的預製菜零售商和中小生產企業游離於監管之外，導致市場上預製菜的質量參差不齊。當前，中國以《食品安全法》和《消費者權益保護法》為核心的食品安全保障體系在預製菜領域存在一定的局限性，主要表現在以下幾個方面：
(一)既有規範欠缺針對性截至2024年9月，中國《食品安全國家標準目錄》共包含1610項國家標準，但尚未設立專門的預製菜食品安全國家標準。實踐中，執法部門通常參照預製菜生產所需原材料的標準進行規制，但預製菜類別豐富，原材料標準無法涵蓋所有預製菜品類。此外，《食品安全法》第29條授權省級人民政府在缺乏國家標準的情況下制定地方標準，但立法未明確「地方特色食品」是否包含預製菜，導致地方政府是否有權制定預製菜食品安全地方標準尚不明確。
(二)既有規範欠缺統一性《食品安全法》第42條規定了食品安全追溯制度，旨在通過信息系統保存食品供應鏈各環節的信息記錄，保障消費者的知情權和選擇權。然而，當前中國食品安全追溯體系的立法效力層級低，缺乏統一性，各部門職能邊界模糊，導致部門間聯動不足、協同性弱。此外，預製菜行業的「小、散、亂」生產模式對統一標識和信息化應用工作提出了挑戰，基礎數據信息標準的統一和地方信息差異化整合工作仍有待完善。
(三)既有協同治理機制欠缺聯動性預製菜行業的治理需要多元主體共同參與，包括政府部門、行業協會、消費者等。然而，當前的協同治理機制存在一定的不足。例如，《山東省食品安全管理條例》雖然明確了多個政府部門對預製菜生產、運輸、儲存、銷售全過程的監督管理職責，但未對各部門權責進行明確劃分，導致實踐中交叉監管、重複監管現象屢見不鮮。此外，食品行業協會、消費者協會等社會組織參與監管的具體方式尚待進一步探索。
(四)既有消費者知情權保障制度欠缺可操作性消費者作為市場中的弱勢群體，其知情權和選擇權的保障至關重要。然而，當前預製菜行業內存在消費欺詐現象，主要表現為沉默欺詐和虛假宣傳。例如，部分餐廳未主動告知消費者使用預製菜的情況，導致消費者誤以為所消費的菜品為餐廳現場製作。此外，部分餐廳以現炒菜進行虛假宣傳，誤導消費者。雖然《六部門通知》明確了餐飲企業的告知義務，但在制度設計層面仍有待進一步完善，例如餐飲企業應如何公示預製菜的使用情況，公示的具體內容包括哪些方面等。
餐飲行業情況分析提到對預製菜行業法治化建設的必要性，可以從法律規範構建和消費者權益保護兩個方面入手，推動預製菜行業的健康發展。
(一)法律規範構建
廓清「地方特色食品」的含義《食品安全法》應在附則部分對「地方特色食品」作出明確界定，並將「地方特色預製菜」納入其中。這將賦予地方政府制定更為嚴格、更具特色的預製菜食品安全地方標準的權力，避免因標準供給不足或規範衝突導致的問題。地方政府在制定預製菜食品安全地方標準時，應關注以下四個方面：豐富標準制定主體，推動產業鏈條上的關聯部門積極參與;鼓勵地方政府制定更為嚴格的地方標準;確保食品安全標準涵蓋預製菜生產的各個環節;依據《中華人民共和國標準化法實施條例》第20條的規定，及時開展標準複審，確保標準與預製菜生產技術同步更新。
構建以行政法規為主導的上位法指引國務院應頒布專門的預製菜行政法規，以形成對下位法的統一引領與指導。行政法規作為「母法」，可以指導地方性法規、地方政府規章等「子法」的具體運作。預製菜行政法規可參考《生態保護補償條例》的立法體例，在第一章「總則」部分明確中央與地方政府職能，以及政府各部門職能的基礎上，分設「預製菜食品安全標準」「預製菜食品安全許可」「預製菜食品安全追溯」「預製菜食品安全監管」等專門章節，細化《食品安全法》所確立的食品安全保障體系，有效指導各下位法的制定與實施。
形塑全環節、多部門聯動治理模式首先，應設立並推進預製菜產業鏈全環節食品安全認證制度。通過認證機構對預製菜生產經營企業進行考察、認證，並附加認證標識，可將食品安全信息清晰、直觀地傳遞給消費者，提高食品安全管理效率，節約管理成本。生產環節應構建食品安全強制認證制度，並將認證結果作為市監部門出具生產許可的前置條件。其他環節如冷鏈運輸、倉儲等可採取鼓勵自願認證的方式。其次，應構建多方參與、合力推進的食品安全監督管理體系。政府監管層面應構建縱橫交叉的食品安全管理格局，行業協會應積極發揮監管職能。最後，多部門聯動治理格局需要依託及時、便捷的信息共享機制。應搭建統一的全國食品安全追溯平台，並明確有關主體未及時上傳食品安全信息所應承擔的法律責任。
(二)消費者權益保護
沉默欺詐與虛假宣傳預製菜行業內的消費欺詐主要表現為沉默欺詐和虛假宣傳。沉默欺詐是指餐飲企業消極隱瞞預製菜的使用情況，致使消費者誤以為所消費的菜品為餐廳現場製作。虛假宣傳則是指餐廳以現炒菜進行宣傳，誤導消費者。為保障消費者的知情權和選擇權，應明確將沉默欺詐和虛假宣傳納入消費欺詐的範疇，並依據《消費者權益保護法》第55條向經營者主張懲罰性賠償。
強制標識制度強制標識制度是經營者履行告知義務的具體操作模式。應構建包含標識義務主體、客體、內容的預製菜強制標識制度。由國家市場監督管理總局與縣級以上市場監督管理局分別負責全國與地方的預製菜標識管理，標識的客體為預製菜，標識的內容包括標識字樣、位置、方式、例外、豁免等規定。為保障標識制度的專業性與可操作性，立法機關應邀請多個部門參與制定，並在專門的預製菜行政法規中就強制標識制度作總則性規定。
安全舉報制度為強化監管力量，應構建消費者安全舉報制度，將消費者監督作為政府監管的有效補充。消費者安全舉報制度可圍繞以下三個方面展開：構建消費者匿名舉報制度，保護舉報人免受打擊報復;規定由國家或地方市場監督管理局作為執法主體，其他相關部門負有轉遞舉報線索的義務;實施「舉報獎勵金」制度，鼓勵消費者積極開展監督活動。
是推動其健康發展的關鍵。通過法律規範的構建和消費者權益的保護，可以有效提升預製菜行業的治理水平。法律規範的構建應從廓清「地方特色食品」定義、制定預製菜行政法規、形塑全環節治理模式等方面入手，為預製菜行業的發展提供堅實的法律基礎。消費者權益保護則應重點關注沉默欺詐與虛假宣傳問題，通過建立強制標識制度和安全舉報制度，保障消費者的知情權和選擇權。預製菜行業的法治化建設不僅是保障食品安全的需要，也是推動餐飲行業高質量發展的必然選擇。
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