中國城鎮化進程中的財稅收入問題

　　2011年下半年以來，隨著房地產市場在嚴厲調控下逐漸降溫，中國土地市場也由此遭遇嚴寒，成交一片慘澹。對此叫苦不迭的，首數地方政府。箇中原因不難得知，地方政府對於土地財政的依賴實在太重了，一旦土地財政大幅下降，地方政府的財政收入便難以為繼。

　　地方政府對土地財政的依賴究竟到了何等程度?有兩組數字可以說明。一是2001年全國土地出讓收入占地方財政收入的比重只有16.6%，但到2009年，這一比例變成了48.8%，期間有幾年，該比例甚至一度超過50%;二是從1999年至2011年，全國土地出讓收入總額約12.75萬億，幾乎年均一萬億，2011年是房地產調控最嚴厲的一年裡，全國土地出讓收入也達到了3.15萬億元。由此可見，土地出讓收入已成為地方財政收入的主要源泉，「土地財政」即由此而來。如果說以前的土地財政是「天上掉餡餅」給地方政府，那麼在土地市場遭遇嚴寒卻又擺脫不了土地財政綁陪的時候，地方政府就不啻於被「天上掉炸彈」了。土地財政究竟是何方神聖，可以讓幾乎所有地方政府為之又喜又憂?

　　一、土地財政的實質

　　土地財政，從收入來源看，主要包含兩大類：一是與土地有關的稅收，如房地產和建築業的營業稅、土地增值稅等;二是與土地有關的政府非稅收入，如土地出讓金、土地租金等。相關數據顯示，地方政府主要看重的是土地出讓金，其占地方財政收入預算比重一般在百分之四五十;但前者同樣不可小視，地方政府目前重點徵收的是房地產稅和建築稅，有些地方這兩項稅收也可占地方總稅收收入的百分之三四十。

　　而這兩部分收入又存在著內在密切聯繫：政府出讓土地，獲得非稅收收入——出讓金，企業特別是房地產企業獲得土地後開發，又可增加政府的稅收——房地產稅和建築稅等。對地方政府來說，這似乎是個「良性循環」。由此不難理解，為什麼在地方政府眼裡，土地出讓金制度會宛然便是「天上掉餡餅」。甚至於，它是一次掉下兩個餡餅：一是似乎有賣不完的土地，二是地價永不停歇地朝上翻漲。

　　然而，這真的是「餡餅」麼?如果我們洞悉其中的實質，恐怕就不會這麼說了。首先，土地財政的源頭是國有土地使用權的轉讓。為了保證有足夠土地出讓，政府就必須進行土地儲備，即不斷徵收農村集體用地，因此，從根本來說，土地財政就是一個不斷「擴張與征占」的機制。而低價買進、高價賣出只是土地財政的低級形態，依靠土地資源進行抵押融資才是土地財政的高級形態，是謂「土地金融」。雖然法律上從來沒有明確許可這麼做，但土地資源已成為多地政府融資的金融工具，這一「違法」之嫌也就「法不責眾」了。地方政府自然樂此不疲。但要想維持這種高級遊戲，則房價須持續上漲，從而維持土地的價值，而政府的土地儲備又必須不斷進行，至少保持一定的規模，從而取信銀行風險控制。這些都說明了土地財政機制的實質——「擴張與征占」。由此，我們可以看到一個不容迴避的事實：地方政府是不願意也難以接受房價下跌的，而過去多年房價的持續上漲，土地財政可算是「罪魁禍首」之一。

　　更要命的是，土地儲備規模的擴大，導致了城市區域範圍逐漸擴大，從而使得中國的城市化進程，從一開始就走上了最為粗放的空間擴展道路。其次，土地出讓是將土地未來40—70年的使用權一次性轉讓，實際上相當於政府向企業一次性收取若干年的地租。在未來的時間，地方政府要負責提供公共產品和服務，但以後的歷屆政府卻不可能在已賣土地上再產生現金流，那這些錢從何而來?以後的歷屆政府怎麼辦?沒人願意回答，甚至沒人願意去想。因此，僅就政府層面來說，每一塊土地的出讓都是透支未來，形象地說即「寅吃卯糧」。不僅僅是政府。房地產開發企業一次性交付多年的地租，對企業來說是預支未來利潤，屬於負債經營;就購房者來說，通過銀行貸款來支付房價，更是典型的負債投資和消費。可以想像，這中間任哪一個環節出現問題，都會衍生銀行金融壞帳，從而可能引發全社會的問題。由此可見，政府土地出讓的每一筆收入，都相應有企業或個人的負債與之相應。政府以土地出讓金投入基礎設施建設，同樣是以透支企業和個人的未來收益為前提的。「寅吃卯糧」便是土地財政的另一核心實質。至此，不難理解為何在過去的十幾年裡，土地財政會發展的如此迅速，它的確有著「天時、地利、人和」的客觀原因、環境和條件。從而導致土地財政長足發展，深刻改變地地方經濟的發展模式和國家經濟的產業結構比重，房地產業的「支柱性地位」從以前的不願承認變成最終的無奈認可，土地財政也成為地方財政收入舉重輕重的來源，大有「鳩占鵲巢」之勢。然而土地財政的確異化了中國城鎮化的進程，充當「餡餅」的同時也隱藏著「炸彈」，滋生無數問題，直到2012年土地市場遇冷以來，中國的地方政府方才意識到這個問題。可能很多人會為之辯解，說地方政府沒有錢，又必須進行經濟建設，土地財政是必然之策，而土地財政的確為城鎮化進程做出過貢獻。這種說法不是也完全沒有道理，這就要從土地財政的成因說起了。

　　二、土地財政的成因與利弊

　　建國後很長一段時間，我國的土地使用制度是無償、無限期、無流動的行動劃撥模式，這種模式顯然難容於市場經濟。80年代關於如何進行改革已然眾說紛紜，1988年憲法修正案中規定「土地的使用權可以依照法律的規定轉讓」，土地使用權轉讓才終於有了法律依據。當時對於為什麼實行土地有償使用，主要有兩種觀點。一種是財政觀點，主要是為了增加政府財政收入，強調國家土地使用權在經濟上的實現;另一種是經濟觀點，認為片面追求地租的最大化，反而會侵蝕其它利益，不利於理順經濟關係，所以必須防止單純財政觀點。當時雖然沒有形成結論達成共識，但從後來實踐來看，無疑是單純財政觀點占了主導地位，最終形成了土地財政。中國的土地制度改革學習的是香港土地批租制中的賣地方式，但是這種學習只有其「表」，全無其「里」，它只學了「表」面上的如何賣地，而內「里」怎麼花錢、怎麼接受監督和約束則一片空白。這其中有兩點最值得反思。一是香港的土地收入納入了土地基金專戶管理，杜絕了隨意實用的可能性，而在中國，除了歸入財政預算收入外，連基本的軟約束都沒有。二是香港的土地管理與土地批租經營，隸屬不同職能部門，相互之間職責分配明確。而中國的現行土地管理制度，則是二者合一，都由地方政府有關部門負責。管理者和經營者集於一身，自然會產生很多問題。作為政府，要經營土地，自然會「越俎代庖」成為市場競爭的主體。然而，有經營就有利益，而一旦經營與管理產生矛盾時，由於涉及到地方經濟利益，自然是管理服從於經營而不是相反。由此也可明白中國房地產的宏觀調控，更多的是中央政府調控地方政府，而不僅是企業和個人，因為地方政府的確是房地產業鏈中占據主導地位，土地財政便是這一現狀的真實結果。土地財政的出現，可謂先利後弊。過去十幾年，中國城鎮化建設突飛猛進，其根源便在於政府通過土地經營，積累了大量建設資金，這些資金投入到基礎設施建設上，帶動了城市規模擴大和經濟騰飛，正如上文所說，這些屬於土地財政的正面作用，不容否認。然而，土地財政也在此過程中衍生諸多問題，甚至嚴重異化中國的城鎮化進程。

　　一是土地泡沫風險。正如上文所說，過去十多年地方政府經濟增長模式，完全建立在土地價格持續上漲而且是暴漲的基礎之上的。如果土地價格上漲是非理性的，而且有巨大泡沫，土地財政的結果一定是災難性的，就如同現在的日本一樣，失去20多年經濟增長的成果，至今仍在泡沫破滅之後的陷阱里掙扎。

　　二是促生了高房價且居高不下。推本溯源，房地產價格的持續上漲且居高不下，土地財政無論如何都是根本願意之一，土地財政不改革，房價想回歸理性難上加難。

　　三是改變了地方經濟發展模式和產業結構比例。十多年來，土地財政主要投向城市基礎設施建設，促進了建築業、房地產業的發展繁榮，卻嚴重改變了正常產業結構，影響了產業調整，而土地財政占GDP的比重之高，已有「尾大不掉」之感。

　　四是社會資源、資金的嚴重浪費。土地財政長期缺乏收支規範與監督機制，已然衍生太多社會問題。政績工程有之，揮霍浪費有之，灰色經營有之，種種老百姓深惡痛絕之事，屢見不鮮。

　　五是嚴重異化中國城鎮化進程。由於土地財政主要用於城市建設，中國的城鄉差距和地區差距，不僅沒有減少，反而更加擴大。在現有官員政績指標體系激勵下，城市建設本身就已經變質為官員追求政績的一個工具。從城市建設中，官員希望獲得僅僅是GDP增長速度和財政收入，而高速擴大土地儲備、擴張城市規模，乃是實現GDP和財政收入快速增長的捷徑。城市走上粗放擴張的道路，只是城市建築物的快速構築，更沒有相關城市社會秩序、精神秩序的建設，要言之，即民眾的生活幸福感並沒有隨之同步，反而普遍陷入焦慮狀態。地方政府同時，土地財政也加劇了貧富分化，在土地徵收和房價上漲的過程中，不同收入的人群收入差距無疑更一步拉大。

　　如果中國的城鎮化、現代化進程，僅僅是物質的單純增長，其它精神、幸福等領域的價值沒有得到重視和建立，箇中隱憂不言自明。可以說，土地財政曾經發揮過重要、積極的作用，然而隨著經濟發展和改革的深入，土地財政的弊端已經越來越明顯，已經成為中國可持續發展的一大障礙，理性逐漸退出歷史舞台。

　　三、土地財政改革探尋

　　2012年中國土地市場普遍遇冷，曾經的「餡餅」變成了「炸彈」，地方政府才發現地方經濟早已被土地財政「綁陪」，幾乎回天乏術。由此我們不難理解他們為何在調控如此嚴厲、敏感的時期，仍然要出台政策「微調」，其根本原因便在於為了土地財政殘喘掙扎。

　　然而，這並不是一條明智的出路。土地財政對於GDP的「鳩占鵲巢」以及房地產業對產業結構的嚴重衝擊，都已經成為中國經濟進一步發展的障礙，產業結構調整勢在必行。從當前中央政府的調控進程看，房地產市場已經初步進入理性、規範的軌道，下一步，要著手的，當屬土地財政。換言之，土地財政終於也到了改革的時候。

　　如上文所說，造成中國土地財政的最重要原因便是政府的管理和經營的雙權合一。如果要進行改革，自然要從這一癥結下手。國際經驗表明，在成熟的市場經濟中，政府管理部門不能同時又是市場經營主體，這應當是中國土地財政改革的一大方向，即改革集土地管理與土地經營於一身的行政體制，分離政府經營土地的職能。可參照國有企業改革的經驗，成立類似國資委那樣的國有土地資產管理委員會，作為政府機構，專門負責組織、領導、經營國有土地方面的工作。同時，成立國有土地公司等經濟組織，由其以經營國有土地參與市場運作，或轉讓，或出租，或聯營，或入股，負有保值增值的責任，並向國家財政上繳土地收益。

　　二是借鑑香港批租制，建立基金式管理，嚴格規範土地財政的使用和支出。這是把當年沒學的功課補上，也可杜絕「寅吃卯糧」的短視行為。顯然，這將是一個極為漫長的過渡期，而且涉及到當前土地利益分配使用的利益格局，改革難度之大可想而知，土地財政自然不能一下取消，只能在長期的改良中漸進推進。

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