嬰幼兒配方乳粉質量安全既是重大民生問題也是經濟問題

　　一個世紀以來，人們都在探索、尋求一種與母乳相似的人工嬰兒食品。隨著對母乳不同成分的了解，上世紀初Grsterberger等首次發明了模仿人乳的合成奶，只需加水即可使用。直到60年代後對配方奶做了較多的修正，人工餵養才開始符合所要達到的目標，即維持生命，提供足夠的營養，促進體重增長。

　　首先，修正了蛋白質的量，使之接近人乳的蛋白質含量，從1：4改變為6：4。普通牛奶餵養早產兒時，由於其中的蛋白質含量高，不但不易消化，還可因內源性氫氧離子增加，超過腎小管的排泄能力使他們發生「晚期代謝性酸中毒」，表現為反應差、面色蒼白、生長遲緩、體重不增。如用已改良的嬰兒配方奶餵養，即可改善症狀，使體重上升。

　　其次，是添加了中沒有而人乳中具有的必需脂肪酸，主要是亞油酸(LA、其衍生物——花生四烯酸AA)，和α亞麻酸(ALA,其衍生物——22碳六烯酸DHA，俗稱腦黃金)。人類腦灰質22.1%及腦白質23.9%是由磷脂構成，視網膜光感受器也有豐富的磷脂。其中主要成分是AA和DHA，它們能維持細胞膜的流動性、通透性，能促進神經元樹狀突的大量增多和延長，促進髓鞘形成，還與視網膜光感受器的迅速發展有關。如果缺乏，便會影響嬰幼兒的認知能力。

　　1998年，美國Bilch教授研究指出，加添AA和DHA的配方奶餵養嬰兒，可提高嬰兒的視敏度，並提升嬰幼兒智力發育指數(MDF)7分。此外，還在配方奶中加添了牛磺酸、維生素、礦物質，減少了配方奶中電解質成分，以減輕對發育不成熟腎臟的負擔，使鈉水平接近人乳。上世紀80年代中期後，又在配方奶中加添了人乳中的成分之一——核苷酸，這對增強免疫、保護腸道微環境、減輕嬰幼兒腹瀉病的發病率，都用很大的幫助。核苷酸一切生物體的基本成分，對生物的生長、發育、繁殖和遺傳都起著主宰作用。 維持寶寶胃腸道正常功能，減少腹瀉和便秘。能健樂中就是添加此成分的奶粉之一。

　　據宇博智業市場研究中心的2014-2020年中國嬰幼兒奶粉行業市場供需與發展趨勢預測報告顯示理想的人工嬰兒食品應與母乳相似，隨著對母乳成分作用的了解，嬰兒配方奶還將不斷改良，使之獲得母乳可提供的短期和長期效應。安徽阜陽劣質奶粉坑害兒童健康的事件，在媒體曝光後國務院溫家寶總理做了重要批示，要求對這一事件進行徹底調查。據當地疾病控制中心檢測，13個品牌的奶粉均為不合格產品。

　　宇博智業市場研究員認為，這些奶粉中蛋白質含量最低的只有0.37%，其中脂肪、蛋白質和碳水化合物等基本營養物質都不及國家標準的1/3，被人們稱為「空殼奶粉」。

　　據宇博智業市場研究中心了解，6月13日上午，國務院公布嬰幼兒配方乳粉企業兼併重組工作方案。方案規定乳業兼併重組時間表和部門具體分工。到2015年底，爭取形成10家左右年銷售收入超過20億元的大型嬰幼兒配方乳粉企業集團，前10家國產品牌企業的行業集中度達到65%;到2018年底，爭取形成3 —5家年銷售收入超過50億元的大型嬰幼兒配方乳粉企業集團，前10家國產品牌企業的行業集中度超過80%。

　　國務院辦公廳關於轉發工業和信息化部等部門推動嬰幼兒配方乳粉企業兼併重組工作方案的通知

　　國辦發〔2014〕28號

　　各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：

　　工業和信息化部、發展改革委、財政部、食品藥品監管總局《推動嬰幼兒配方乳粉企業兼併重組工作方案》已經國務院同意，現轉發給你們，請結合實際，認真貫徹執行。

　　國務院辦公廳

　　2014年6月6日

　　(此件公開發布)

　　推動嬰幼兒配方乳粉企業兼併重組工作方案

　　工業和信息化部 發展改革委 財政部 食品藥品監管總局

　　嬰幼兒配方乳粉質量安全既是重大民生問題，也是重大經濟和社會問題。近年來，各地區、各有關部門認真貫徹黨中央、國務院的決策部署，加強嬰幼兒配方乳粉企業清理整頓，強化監管，淘汰了一批奶源無保障、生產技術落後的企業，嬰幼兒配方乳粉產業結構得到了改善，質量安全總體水平不斷提升，但行業集中度不高、自主品牌競爭力不強、消費者對國產品牌缺乏信心等問題依然突出，影響產品質量安全的因素仍然存在。為深入貫徹黨的十八大和十八屆二中、三中全會精神，進一步規範市場秩序，推動企業兼併重組，優化產業結構，提升質量效益，促進嬰幼兒配方乳粉產業健康發展，根據《國務院關於進一步優化企業兼併重組市場環境的意見》(國發〔2014〕14號)，制訂本工作方案。

　　一、工作目標和基本原則

　　(一)工作目標。

　　1.產業發展質量和競爭力不斷提升。按照新型工業化的要求，推動嬰幼兒配方乳粉企業規範化、規模化、現代化，提高產品質量安全保障水平。

　　2.產業結構進一步優化。充分發揮市場機製作用，引導生產要素向優勢企業和重點區域集中，加快形成具有較強國際競爭力的大型嬰幼兒配方乳粉企業集團。

　　到2015年底，爭取形成10家左右年銷售收入超過20億元的大型嬰幼兒配方乳粉企業集團，前10家國產品牌企業的行業集中度達到65%;到2018年底，爭取形成3—5家年銷售收入超過50億元的大型嬰幼兒配方乳粉企業集團，前10家國產品牌企業的行業集中度超過80%。

　　(二)基本原則。

　　1.堅持市場運作、依法規範。遵循市場經濟規則，發揮市場在資源配置中的決定性作用，促進企業公平競爭和優勝劣汰。規範政府行政行為，依法實施行業准入、強化日常監管，完善統一開放、競爭有序的市場體系。

　　2.堅持企業主導、政府引導。有效調動企業積極性，尊重企業自主決策，由企業自願參與兼併重組。發揮政府引導和促進作用，完善企業兼併重組服務管理體系，取消限制企業兼併重組和增加企業負擔的不合理規定，營造有利於企業兼併重組的政策環境。

　　3.堅持統籌協調、分類指導。強化規劃政策導向，突出質量安全保障，發揮區域資源優勢，實施分類指導，推動形成結構合理的產業布局和規範有序的市場格局。

　　4.堅持綜合施策、確保穩定。完善和落實相關產業、財稅、金融、土地等政策，妥善處理企業兼併重組中資產債務處置、職工安置等問題，依法維護各相關主體合法權益，確保社會和諧穩定。

　　二、範圍和條件

　　(一)兼併重組範圍。

　　在我國境內依法取得嬰幼兒配方乳粉生產資質的乳製品企業。

　　(二)兼併重組主體資格。

　　1.以生鮮乳為主要原料生產嬰幼兒配方乳粉，且所用奶源全部來自企業自建自控奶源基地;

　　2.嬰幼兒配方乳粉生產工藝先進，嚴格實施危害分析與關鍵控制點體系、良好生產規範，產品質量安全可靠;

　　3.企業資產質量良好，負債結構合理，盈利能力較強。

　　三、工作重點和任務

　　(一)完善產業政策和准入標準。修訂完善《乳製品工業產業政策(2009年修訂)》和《粉狀嬰幼兒配方食品良好生產規範》(GB 23790—2010)，參照藥品生產管理措施制定嬰幼兒配方乳粉生產許可審查細則，進一步嚴格嬰幼兒配方乳粉行業准入標準、良好生產規範及生產許可條件，提高對嬰幼兒配方乳粉奶源基地建設、生產加工布局、技術裝備更新、環境條件控制、質量安全保障等方面的要求。

　　(二)嚴格企業生產資質管理。根據食品安全法及其實施條例、乳品質量安全監督管理條例和嬰幼兒配方乳粉生產許可審查細則的規定，嚴格新開辦嬰幼兒配方乳粉生產企業資質審核和現有企業食品生產許可證到期換證審核，對不符合產業政策和生產資質條件的企業，不得發放生產許可證。嚴格實施粉狀嬰幼兒配方食品良好生產規範，加強對企業持續保持許可條件、執行良好生產規範情況的監督檢查，對未能持續保持許可條件、不符合良好生產規範要求的企業，實行限期停產整改，整改後仍不符合要求的，取消其嬰幼兒配方乳粉生產資質。

　　(三)採取多種方式推動企業兼併重組。鼓勵符合生產資質條件的企業以資產和品牌為紐帶，通過企業併購、協議轉讓、聯合重組、控股參股等多種方式，開展嬰幼兒配方乳粉企業兼併重組。鼓勵通過《粉狀嬰幼兒配方食品良好生產規範》(GB 23790—2010)達標認證的企業兼併未通過達標認證的企業。充分發揮行業大型骨幹企業的引領帶動作用，鼓勵開展跨地區、跨所有制兼併重組，實施強強聯合、兼併改造中小型企業。引導具有品牌、技術、特色資源和管理優勢的中小型企業以併購、產業聯盟等多種方式做優做強。推動有實力的企業走出去，參與全球資源整合與經營，提升國際化經營能力。兼併重組後的嬰幼兒配方乳粉企業，要實現資本、組織、生產、經營、品牌等方面的整合。支持企業通過兼併重組淘汰落後產能，企業關停或自願退出嬰幼兒配方乳粉生產領域的，按兼併重組的相關政策予以支持。

　　(四)規範企業兼併重組行為。嚴格依照有關法律法規和政策，妥善處置企業兼併重組的債權債務關係，保護職工、債權人和投資者的合法權益。規範國有資產處置，防止國有資產流失。依法維護金融債權，保障金融機構合法權益。加強上市公司和非上市公司信息披露，嚴厲查處內幕交易等違法違規行為。完善並落實兼併重組企業職工安置政策，積極穩妥解決職工勞動關係和社會保險關係接續、拖欠職工工資等問題，促進下崗失業人員再就業，保障職工合法權益。加強反壟斷和反不正當競爭執法，依法制止壟斷行為，保障市場公平競爭。充分發揮社會中介機構法律諮詢、資產評估、產權交易、獨立審計、債權債務清算、再就業培訓等服務作用，發揮行業協會等社會團體、工會組織在信息溝通、產業聯盟培育、行業自律管理、企業與職工訴求反映等方面的作用，促進和諧穩定。

　　(五)支持兼併重組企業奶源基地建設。嬰幼兒配方乳粉企業兼併重組後要加快配套奶源建設，大力發展企業自建牧場，確保企業生產所用奶源全部來自自建自控奶源基地。嚴格實施《奶牛標準化規模養殖生產技術規範(試行)》，加快奶牛場圈舍、擠奶廳和質量檢測設施標準化改造。加快高產優質苜蓿示範基地建設，促進苜蓿基地與嬰幼兒配方乳粉企業奶牛養殖基地相配套，提高奶牛養殖水平。促進上下游企業整合產業鏈，實現「奶源基地——生產加工——市場銷售」一體化經營。

　　四、政策保障

　　(一)簡化審批手續。優化嬰幼兒配方乳粉企業兼併重組相關審批流程，強化部門聯動，推行並聯式審批，避免互為前置條件。企業兼併重組涉及的生產許可、工商登記、資產權屬證明等變更手續，從簡限時辦理。嬰幼兒配方乳粉企業轉產興辦符合國家產業政策的其他產業項目的，要在辦理相關行政審批手續等方面為其提供便捷服務。

　　(二)落實稅收優惠政策。嬰幼兒配方乳粉企業在兼併重組過程中，從事符合財政部、稅務總局規定條件的重組業務所取得的收益或資產評估增值，按規定享受企業所得稅遞延納稅待遇;涉及的契稅、土地增值稅和印花稅，按現行稅收政策規定予以減征或免徵。企業將全部或部分實物資產以及與其相關聯的債權、債務和勞動力一併轉讓給其他單位和個人的，按現行稅收政策規定不予徵收營業稅和增值稅。

　　(三)加大財政資金投入。中央財政安排工業轉型升級資金，對嬰幼兒配方乳粉企業特別是通過良好生產規範達標認證的企業實施兼併重組予以適當支持。淘汰不符合國家質量要求的落後產能，可享受現行淘汰落後產能中央財政獎勵政策。中央財政安排技術改造基建資金，優先支持兼併重組嬰幼兒配方乳粉企業特別是大型企業集團的技術改造。合理安排國有資本經營預算資金，引導國有企業實施兼併重組。利用現有中央財政關閉小企業資金渠道，調整使用範圍，幫助兼併重組企業安置職工、轉型轉產。對採取有效措施穩定職工隊伍的企業給予穩定崗位補貼，所需資金從失業保險基金中列支。各有關地方要安排相應資金，支持解決本地區嬰幼兒配方乳粉企業兼併重組中的突出問題。

　　(四)加大金融支持力度。引導商業銀行在風險可控的前提下積極穩妥開展併購貸款業務。銀行業金融機構對兼併重組企業實行綜合授信，改善對企業兼併重組的信貸服務。鼓勵證券公司、資產管理公司、股權投資基金以及產業投資基金以多樣化融資方式向企業提供金融支持。

　　(五)發揮資本市場作用。鼓勵嬰幼兒配方乳粉企業利用資本市場開展兼併重組，符合條件的企業可以通過發行股票、企業債券、非金融企業債務融資工具、可轉換債等方式為兼併重組融資。允許符合條件的企業以發行優先股、定向發行可轉換債券及其他金融創新方式作為兼併重組的支付手段。對上市公司發行股份實施兼併事項，不設發行數量下限，兼併非關聯企業不再強制要求作出業績承諾。非上市公眾公司兼併重組，不實施全面要約收購制度。鼓勵企業探索運用新的融資工具籌集資金，拓寬兼併重組融資渠道，提高資本市場兼併重組效率。

　　(六)落實土地管理政策。嬰幼兒配方乳粉企業兼併重組涉及的劃撥土地符合劃撥用地目錄的，經有批准權的人民政府批准，可繼續以劃撥方式使用。涉及的原生產經營性劃撥土地，經省級以上人民政府批准，可以作價出資(入股)方式處置，土地處置涉及的企業名單在同級工業和信息化部門網站向社會公示。企業兼併重組涉及土地轉讓、改變用途的，國土資源、住房城鄉建設部門在依法依規的前提下，加快辦理相關用地和規劃手續。政府土地儲備機構有償收回企業因兼併重組退出的土地，按規定支付給企業的土地補償費可用於企業安置職工、償還債務等支出。

　　五、工作要求

　　充分發揮企業兼併重組工作部際協調小組的作用，工業和信息化部、發展改革委、財政部、國土資源部、人民銀行、稅務總局、工商總局、銀監會、證監會等成員單位和住房城鄉建設部、農業部、食品藥品監管總局要切實履行職責，密切協調配合，加強對地方和企業的指導和服務，督促落實各項鼓勵扶持政策，及時研究解決嬰幼兒配方乳粉企業兼併重組工作中的重大問題。要清理市場分割、地區封鎖等限制，落實跨地區機構企業所得稅分配政策，協調解決企業兼併重組跨地區利益分享問題，消除跨地區兼併重組障礙。監察機關要依法加強監督，嚴肅查處政府機關工作人員在兼併重組工作中失職瀆職、違紀違法問題。

　　各有關省 (區、市)人民政府要根據當地實際，建立健全組織協調機制，加強對嬰幼兒配方乳粉企業兼併重組工作的領導和服務，及時出台和落實地方配套政策，協調解決兼併重組工作中遇到的問題。各地特別是黑龍江、陝西、廣東、內蒙古等省份的工業和信息化部門要會同相關部門，對轄區內嬰幼兒配方乳粉生產布局和企業結構等情況進行調查摸底，並根據當地奶源條件和經濟社會發展狀況，統籌協調資源整合與兼併重組的關係，有序引導和支持企業兼併重組，有關工作進展情況及時報送工業和信息化部。

　　附件：工作任務分工表

序號	工作任務	負責單位
1	建立嬰幼兒配方乳粉企業兼併重組工作機制	工業和信息化部牽頭，發展改革委、財政部、人力資源社會保障部、國土資源部、住房城鄉建設部、農業部、商務部、人民銀行、國資委 [微博]、稅務總局、工商總局、食品藥品監管總局、銀監會、證監會等參加
2	完善產業政策和准入標準	工業和信息化部、發展改革委、衛生計生委、食品藥品監管總局分別牽頭，農業部、商務部參加
3	嚴格企業生產資質管理	食品藥品監管總局牽頭，工業和信息化部、發展改革委參加
4	採取多種方式推動企業兼併重組	工業和信息化部牽頭，發展改革委、商務部、國資委 [微博]、各省(區、市)人民政府參加
5	支持兼併重組企業奶源基地建設	農業部牽頭，發展改革委、財政部、工業和信息化部參加
6	簡化審批手續	食品藥品監管總局、工業和信息化部、工商總局、國資委等按職責分工分別負責
7	落實稅收優惠政策	財政部、稅務總局牽頭，工業和信息化部參加
8	加大財政資金投入	財政部、發展改革委、工業和信息化部、國資委牽頭，各省(區、市)人民政府參加
9	加大金融支持力度	銀監會、證監會牽頭，工業和信息化部、財政部、人民銀行參加
10	發揮資本市場作用	證監會牽頭，發展改革委、工業和信息化部、財政部、人民銀行、銀監會參加
11	落實土地管理政策	國土資源部、住房城鄉建設部、各省(區、市)人民政府按職責分工分別負責，工業和信息化部、財政部參加
12	妥善處置企業兼併重組的債權債務關係	財政部、國資委牽頭，發展改革委、工業和信息化部、商務部、人民銀行、銀監會、證監會參加
13	完善並落實兼併重組企業職工安置政策	人力資源社會保障部牽頭，財政部、工業和信息化部、各省(區、市)人民政府參加
14	消除跨地區兼併重組障礙	工業和信息化部、財政部、商務部、稅務總局按職責分工分別負責

 

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